PPP新機制：溯本清源，激發民間投資活力

李澤正

近日，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），從準確把握新機制的總體要求、規范推進建設實施、切實加強運營監管、加大政策保障力度四個方面，對政府和社會資本合作新機制提出了具體要求?！吨笇б庖姟返某雠_對防范和化解地方政府隱性債務風險、激發民間投資活力、促進基礎設施高質量發展等具有重要意義。

政府和社會資本合作模式起源于歐洲，本意為公私合營，目的是政府通過引入私營企業，提高公共產品和服務的供給效率。我國在引入政府和社會資本合作模式過程中，結合國內實際情況，對政府和社會資本合作頂層制度進行本土化和優化，為我國基礎設施和公用事業投融資體制創新、基礎設施高質量發展作出了貢獻。但部分地方政府在執行層面上，出現了違法違規變相舉債行為，背離了政府和社會資本合作政策推行的初衷。此次《指導意見》要求聚焦使用者付費項目、優先選擇民營企業參與，充分體現了溯本清源，回歸政府與社會資本合作本質，引導地方政府科學合理規范開展政府與社會資本合作工作。

《指導意見》系統、全面地提出了未來政府和社會資本合作的新機制和新規則，其中，聚焦使用者付費項目、優先選擇民營企業參與、全部采用特許經營模式是與以往政府和社會資本合作相關政策最大的不同點。

一是聚焦使用者付費項目。之前部分政府與社會資本合作項目收益不足甚至沒有收益來源，政府方向社會資本承諾固定回報或保障最低收益進行補足，提前鎖定、固化政府未來支出責任，形成了地方隱性債務。為阻斷政府變相舉債融資路徑，《指導意見》提出今后聚焦使用者付費項目規范推進政府和社會資本合作，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，從源頭上防范新增地方隱性債務。同時，結合《指導意見》相關政策精神，對于地鐵、垃圾焚燒、污水處理等項目，在不額外增加地方政府支出責任的前提下，可以使用財政資金彌補運營成本；對于按照相關法律法規和政策規定申請的財政資金，如車購稅資金、預算內安排資金等，也可在項目建設期予以支持。這些政策規定有利于在堅決防止新增隱性債務的前提下，最大限度的推動政府和社會資本合作項目持續健康發展。

二是優先選擇民營企業參與。民營企業市場化程度高、管理機制靈活、運營效率高，有利于通過體制機制創新、管理和商業模式創新等方式，提高項目運營質量和投資回報?！吨笇б庖姟诽岢?span style="text-indent: 2em;">最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》，就是堅持初衷，回歸政府和社會資本合作本源，對鼓勵民間投資參與重大項目投資建設，推動民營經濟發展壯大具有十分重要的示范意義。

三是全部采用特許經營模式。特許經營模式在我國有數十年的歷史。20世紀80年代，為了在基礎設施和公用事業領域引入民營和外資企業，我國啟動探索實施了第一個特許經營項目。目前，特許經營模式已積累了成熟的經驗，形成了較為完善的制度，由此將政府和社會資本合作回歸特許經營模式，不僅有章可循，而且風險可控、監管嚴密，投資回報路徑清晰，有利于提升社會資本參與重大項目的規范度和積極性，盡快形成更好開展政府和社會資本合作的政策和市場環境。

此外，《指導意見》還結合我國投融資發展的最新趨勢，對進一步嚴格規范特許經營項目實施流程，積極創新項目實施方式等提出了明確要求，有利于促進政府和社會資本合作更好滿足中國式現代化發展的新形勢、新要求，推動政府和社會資本合作行穩致遠。

（作者系國家發展改革委投資研究所融資室副主任、研究員）