創新投融資機制 助推擴大有效益的投資

建設中的貴平高速昌明樞紐。新華社

在“十四五”規劃收官與“十五五”規劃銜接的關鍵節點，面對經濟轉型升級的深層需求、重大戰略項目的資金缺口以及民間投資活力待釋放的現實挑戰，創新投融資機制在破解“有效投資不足”瓶頸中發揮了重要作用。在國家發展改革委投資研究所研究員、博士生導師吳亞平看來，“堅持問題導向，堅持長期投融資制度建設和短期投融資政策激勵相結合，著力加強‘軟建設’工作，創新投融資機制，拓寬投資來源渠道，促進‘硬投資’合理穩定增長，將助推擴大有效益的投資。”近日，中國發展改革報社記者專訪了吳亞平，就如何進一步優化投融資機制、激發市場活力、提升投資效益等關鍵議題進行了深入探討。

建立政策性開發性銀行“軟貸款”機制

“我國現行政策性開發性金融機構貸款與國際金融組織實施的開發性金融特別是‘軟貸款’機制存在較大差距，特別是貸款利率明顯偏高。”吳亞平介紹，世界銀行等國際金融組織對全球最貧窮國家實施的“軟貸款”援助機制是其開發性金融工具的重要組成部分，對受援助國家加強基礎設施和公共服務領域補短板、強弱項、惠民生發揮了積極作用，其突出特點是期限很長、基本無利息，特別是適合重大基礎設施和民生工程建設和運營需要。我國也曾經是世界銀行“軟貸款”援助機制的受益國。與此同時，在我國相關重點行業領域的政策性開發性專項貸款也有別于真正意義上的國際金融組織“軟貸款”，主要是缺乏常態化制度安排，缺乏穩定資金來源渠道，同時貸款利率也偏高。

吳亞平認為，從長期支持國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，支持能源體系、交通強國、國家水網、社會民生、美麗中國、鄉村振興和城市有機更新等重點領域項目投資建設和可持續運營，以及短期擴大有效益投資的需要看，我國有必要實施期限很長、基本無利息的“軟貸款”機制，并將其作為一項重要的、常設性的政策性開發性金融工具。相比地方政府專項債券和超長期特別國債資金，“軟貸款”機制的最大優勢在于政策性開發性金融機構與地方政府“雙主體”決策與監督，有利于提高項目投資決策水平，健全投資責任約束機制，從而有助于提高投資效益。

鼓勵支持實施項目綜合開發投資模式

“在我國目前工業化、城鎮化發展階段，各地區基礎設施和社會民生等公共領域普遍存在‘潛在投資需求很大而好收益項目很少’的突出矛盾。同時，一些特色優勢產業項目由于相關公益性項目建設滯后的制約，難以充分發揮效益，甚至不具備建設條件。”吳亞平表示，為有效破解這一共性問題和矛盾，加快推進各地區沒有或很少收益的公益性項目建設實施，建議在鄉村振興、產業園區開發、生態環境治理、水資源開發利用和交通設施建設等領域，調整優化項目相關規劃和土地使用強度，適度有條件地擴大項目空間邊界范圍，鼓勵支持采取綜合開發投資模式。比如，鼓勵實施生態環境導向的開發（EOD）模式，促進公益性的生態環境治理項目與關聯性強、財務效益好的經營性項目包括特色優勢產業開發項目一體化投資建設和運營，形成生態環境治理與產業發展相互促進的良性循環。

吳亞平表示，綜合開發投資模式有利于挖掘公益性項目潛在商業價值，促進項目外部效益“內部化”，健全投資回報機制，從而有助于調動市場導向的社會投資者的參與積極性；綜合開發投資模式還有可能提高關聯性的經營性項目附加值，保障項目實現產出，提升項目經營收入，有利于建立經營性項目對公益性項目的反哺機制，從而推動地方政府急需建設的公益性項目加快實施，并從源頭上有效降低公益性項目投資建設和運營維護等全生命周期對政府財政性資金的依賴。

規范實施政府和社會資本合作新機制

“鼓勵商業模式創新，合法合規地運用地方政府信用支持，健全投資回報機制，高質量推進特許經營項目投資建設和運營管理，可以更好地發揮PPP（政府和社會資本合作）模式對于擴大服務供給、提高建設運營水平的積極作用，對于擴大有效益的投資以及為民營企業創造更多投資機會的重要作用。”吳亞平提出，各地區應貫徹落實PPP新機制的新要求，在基礎設施和公用事業領域，積極推廣運用特許經營/PPP模式，不能默認采取傳統公建公營模式，并由政府直接承擔項目投資和融資責任以及相關風險；要聚焦具有使用者付費、經營收入和一定投資回報的經營性項目，在具體項目實施中要規范審慎運用特許經營/PPP模式，合理設置相關交易結構，合法合規操作，防止新增地方政府隱性債務，從源頭上防范地方財政風險。

考慮到PPP新機制提出的“按規定給予項目運營補貼”“必要的政府付費只能補運營、不得補建設成本”“不因實施PPP模式額外新增未來財政支出”“民營企業獨資、控股”“民營企業投資占股不得低于35%”等新政策新要求具有負面清單管理性質，吳亞平建議進一步給出完整、準確的書面解釋，明確合規的實施路徑方式，并輔以必要的項目案例說明，從而提高相關政策要求的可行性和可操作性。

推進基礎設施公募REITs常態化發行

“權益型公募REITs是基礎設施領域統籌存量和增量、實現投資進入和退出良性循環的重要投融資機制，為地方統籌擴大有效益投資、缺乏建設資金、化解存量債務風險等‘看似不可能的三角形’提供了可行的路徑。”在吳亞平看來，各地區政府有關部門及所屬投融資平臺公司等公益類國有企業要形成“基礎設施不求所有、但求所用”的正確認識，統籌存量資產盤活和新項目投資建設，切實加強權益型公募REITs項目謀劃儲備工作，積極拓寬公募REITs項目范圍。

權益型公募REITs政策強調“以優質項目資產上市”而非“以企業主體信用融資”，因而推進公募REITs發行和可持續發展，基礎設施存量項目本身資產質量特別是合規性、收益性和風險性是十分重要的。為此，吳亞平建議地方投融資平臺公司等原始權益人應聘請專業化的投資咨詢機構梳理整合相關存量基礎設施項目，綜合考慮企業對資產出表/入表、降低存量債務規模、降低投融資綜合成本和項目管理控制權等利益訴求，謀劃提出適合公募RE-ITs發行條件的存量資產項目。（中國發展改革報社記者 邵鵬璐）