頂層設計城市更新行動 打造高品質生活空間

中國發展改革報社 記者程暉報道

今年以來，全國城市更新工作的推進步入快車道。

1月20日，全國城市更新工作部署視頻會議在京召開。此后，多地紛紛召開住房城鄉建設工作會議，部署各地2025年城市更新重點任務。深圳、上海、貴陽、湖北省、河北省等多地陸續組建了住房和城市更新部門，明晰城市更新職能。

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），明確了實施城市更新行動的總體要求、主要任務、支撐保障和組織實施等內容，為持續推進實施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧城市提供指引?！兑庖姟诽岢觯?030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，經濟業態更加豐富，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質生活的空間。

頂層設計推動打造宜居、韌性、智慧城市

中指研究院研究總監吳建欽接受本報記者采訪時表示，從此次政策出臺的背景來看，一是城市更新是推動我國城市開發建設方式轉型，推動城市高質量發展的重要舉措。二是當前發展形勢下，城市更新在穩增長、擴內需、惠民生的重要作用進一步顯現。三是近年來，城市更新在推進過程中仍然存在諸多的難點、堵點，需要頂層設計推動各地創新政策機制。

2024年，我國常住人口城鎮化率已達到67%，進入城鎮化較快發展的中后期，從國際經驗和城市發展規律來看，城鎮化率達到60%左右是社會矛盾和問題集中凸顯的時期，這一時期英國、美國等許多國家都開展了城市更新工作。我國城市發展已進入以存量為主的新階段，從解決“有沒有”轉向解決“好不好”問題，國家發展目標、市場需求、百姓訴求等都發生變化，城市建設必須主動適應這些變化，從關注增量、追求規模擴張、拉大城市框架轉向關注存量、追求品質提升和結構優化。

今年以來，各地也圍繞著城市更新開展各方面工作。

2月22日，上海市浦東新區舉行“民生為本共創未來”2025年重大民生項目開工儀式，共開工99個項目，總投資約648億元，聚焦七大領域推進城市煥新。這是今年以來多地加速推進城市更新工作的一個縮影。

廣東省廣州市近日提出，加力提速推進城市更新。搶抓新一輪城中村改造歷史機遇，堅持“留改拆”并舉、“拆治興”并進，推動城中村改造全面發力、縱深推進，取得更多實質性突破性進展，讓群眾看到變化、得到實惠。據悉，廣州今年計劃完成城市更新固定資產投資1800億元以上，其中城中村改造投資1000億元以上。

2月19日，河南省鄭州市城市更新工作專班組織專家，對申請納入城市更新項目庫的項目進行了評審，公示7個擬入庫城市更新項目，總投資達77.9億元。

地方的配套政策也在快速跟進。近日，江蘇省召開城市更新工作部署視頻會，明確提出今年全省將加力實施城市更新，支持政策將進一步完善，地方政府專項債券支持城市更新的政策力度會進一步加大；結合實際及時優化“城新貸”財政貼息政策，降低企業融資成本等。

此前，北京市已發布新政支持企業“騰籠換鳥”盤活存量土地，降低參與門檻；上海、廣州則通過專項規劃、資金管理和房票安置等政策細化實施路徑。

吳建欽表示，此次政策是直接以城市更新為關鍵詞出臺的頂層設計，通過多維度任務部署和系統性保障措施，為城市更新提供了頂層設計框架，對各地在“十五五”期間推動系列政策創新、制定重點任務、明確發展目標，具有重大的指導意義。

明確下階段城市更新八項重點任務

《意見》從指導思想、工作方式、主要目標三個維度對實施城市更新行動進行了闡述，到2030年，城市更新行動實施要取得重要進展。整體明確了我國城市更新的實施要堅持穩中求進的總基調，是可持續的發展模式。

從城市更新的主要任務來看，《意見》進一步明確了下階段城市更新的八項重點任務，包括加強既有建筑改造利用；推進城鎮老舊小區整治改造；開展完整社區建設；推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造；完善城市功能；加強城市基礎設施建設改造；修復城市生態系統；保護傳承城市歷史文化。多任務的提出表明下階段城市更新實施過程中的綜合性、系統性特征進一步增強，將持續推進多種空間更新，同時將更加注重兼顧多重更新效益，堅持長期主義。

從保障措施來看，《意見》提出了加強支撐保障城市更新行動的六個方面，具體包括建立健全城市更新實施機制、完善用地政策、建立房屋使用全生命周期安全管理制度、健全多元化投融資方式、建立多主體參與的城市更新可持續模式、健全法規標準。在用地政策方面，《意見》在土地混合開發利用、用途轉換、獎勵激勵、地下空間更新、不動產登記制度等方面均提出了進一步完善現有政策的意見。在投融資方式方面，《意見》進一步強調了中央及地方財政對下階段城市更新的重點保障，以及強化金融機構的信貸支持、REITs等金融工具支持。在參與機制及管理方面，《意見》鼓勵產權所有人自主更新，創新性提出了要建立健全適應城市更新的建設、運營、治理體制機制。在健全法規標準方面，《意見》提出了要完善適用于城市更新的技術標準，制定修訂分類適用的消防、配套公共設施等標準。這將有利于解決當前城市更新開展過程中存量更新與建設開發項目在相關標準上的矛盾和不適配問題。

鼓勵各方力量共同推進城市更新的改革創新

中國城市規劃學會理事長、住房城鄉建設部原總經濟師楊保軍分析認為，《意見》強調要“支持地方因地制宜進行探索創新，建立健全可持續的城市更新機制”。實施城市更新行動要堅持守正創新，抓改革、促發展，上下聯動、部門協同，全面深化城市“規建治”改革以適應城市更新“投運維”的需要，各地應積極探索適合自身的城市更新路徑，努力構建政府引導、市場運作、公眾參與的可持續的城市更新模式與政策法規體系。

第一，鼓勵地方積極主動推進制度改革創新?！兑庖姟诽岢?ldquo;加快推進城市更新相關立法工作，健全城市規劃建設運營治理和房屋管理法律法規”“完善適用于城市更新的技術標準”等要求。中央確定更新大方向后，地方是更新實施責任主體，落實深化改革要求，激發地方政府能動性，要給予適當的“松綁”和“試錯”空間，鼓勵各地結合實際需求積極探索創新，通過改革破解制度政策性障礙，建立一整套適用于城市更新的制度政策體系。如北京、上海、臺州等地出臺城市更新條例，對破解障礙、推動城市更新發揮了很好作用。

第二，加強多部門協同的工作推進機制創新?！兑庖姟分赋?ldquo;住房城鄉建設部要發揮牽頭作用，會同相關部門加強統籌指導和協調支持，完善制度政策”。實施城市更新行動要加強組織領導，在黨中央集中領導下，完善部門分工協作機制，住房城鄉建設部門要發揮牽頭作用，與發改、財政、自然資源、金融監管等部門齊心協力，各部門形成政策合力，共同推進關鍵政策機制突破創新，促進資金、土地等各類要素資源按市場規律和國家發展需求優化配置，為城市更新高效高質實施提供體制機制保障。

第三，構建多元主體參與機制，探索可持續城市更新的模式創新。《意見》要求“建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式”。實施城市更新行動應充分調動政府、企業、產權人、公眾等多元主體參與城市更新的積極性，推動有效市場與有為政府更好結合,建立健全城市更新協商機制和利益分享機制，強化“人地物、責權利”等對應，平衡多元利益訴求，支持多領域專業力量和服務機構參與更新，實現共謀、共建、共治、共享。如蘇州十全街綜合更新項目，通過舉辦社情民意日活動、居民商戶座談會等形式讓市民全過程參與更新決策，并鼓勵店家自主設計店面、自發改造，凝聚多方合力，實現共贏共享。