《美國創新簡史》：科技創新依賴于公共研發投入和成功的產業政策

鄧宇 交通銀行金融研究中心高級研究員 

科技創新不是一朝一夕的事，而是需要經過中長期規劃、基礎研究積累、產業政策引領以及多方資源協同，是一個非常系統化的工程。美國之所以成為當今世界上科技創新實力最強的國家，均源于其基于科技創新的產業政策，從《《美國創新簡史》這本書中可以窺見美國科技創新發展的歷程，而美國保持科技領先具有非常深厚的歷史淵源，從歷史中可以借鑒經驗教訓，為當前我國向科技創新驅動經濟高質量發展提供有益的探索。當然，美國的科技創新充分發揮了政府產業政策的巨大作用，但長期以來政府的作用通常在西方自由經濟學理論中常常處于“弱勢”或者說“守夜人”的地位，但美國的科技創新歷史卻印證了政府在產業政策方面的巨大作用，這是私營研發所無法替代的。當然，本書并非否定私營研發的價值，而是希望公共研發與私營研發達成合作，形成互補優勢。

以政府科技創新政策為導向，以公共研發、大學以及跨國企業等高效率的產學研體系促使科技成果轉化，最終形成核心競爭力。過去美國繁榮的經濟和穩定增長的中產階級等印證了科技創新帶來的繁榮、發展和安全，而當前面臨的問題仍然需要加快科技創新，通過科技產業政策促進經濟增長和增加就業。本書列舉了一些歷史時期政府削減科技研發投入的案例，包括1980年代里根政府迫于反稅收運動導致公共研發支出銳減，包括對能源研究的支持，“冷戰”結束后超級對撞器計劃的擱置，以及2011年《預算控制法案》的推出，促使公共資助研究的下降。作者認為，創新對美國的經濟增長貢獻度高，長遠看保持了美國的領導地位，特別是在關鍵核心技術的領先優勢。政治家和科學家的共識極為重要，政府的科技創新產業政策需要吸收科學家的建議，雙方的互動極為關鍵。

回到《美國創新簡史》這本書，兩位美國學者喬納森·格魯伯和西蒙·約翰遜呼吁重新審視美國科技創新的歷史，回溯成功的產業政策是助推美國保持科技領先地位的重要因素。在日前美國的產業政策遭遇投資下滑、研發投入占比持續下降、科技創新動力不足以及私營部門在重大科技創新領域的局限性等，促使美國科技實力有所下降，對經濟增長的引擎作用也在減弱。因此，兩位學者強調當下的美國需要一種變革的、政治可持續的新方式啟動增長，促進經濟增長和創造就業機會。本書指出了三個突出的問題，一是科技投入不應局限于少數城市，而應涵蓋數十個具備創建新技術中心的城市；二是聚焦于服務國家利益，而非個別公司的利益；三是為通過科技創新獲得的利潤能夠讓更多美國人民獲得利益。這也是本書所倡導的，科技創新的目標需要兼顧經濟增長和就業，而公共研發的特性恰恰就是服務公共利益和大多數群體。

與本書討論的特別之處在于，通常我們認為美國的科技創新實力強大，一些代表性的高科技公司如亞馬遜、蘋果、特斯拉、微軟、谷歌等均是全球跨國公司的排頭兵，數據上也可證明這一點。如蘋果宣布未來五年科研投入達4500億美元，而美國政府的科研投入為2500億美元，但如本書所主張，私營研發存在溢出效應、專屬私營研究和發展滯后三個局限性，私營研發沒有充分投資于更具創造性的研究，如細胞和基因療法，更傾向于產業開發。另一個比較突出的問題是美國嚴重缺乏制造資源，這主要是科技企業、金融業的快速發展擠占了制造業，美國制造設施的短缺使得私營研發無法擴大制造，也無法提供更多的就業崗位。私營研發的關注點更多是在自身的產品和市場，一些涉及到公共衛生健康、復雜科學以及氣候變化方面的科技就相對薄弱，而這些科研項目本身的風險較大，可能面臨失敗的可能，風投機構并非樂意參與其中。

考慮到私營研發的局限性問題，本書第五章著重討論公共研發的重要性，包括人類基因組計劃、美國國立衛生研究院等均驗證了書中的核心觀點，即公共部門在研發過程中所扮演的角色不僅能夠提升生產率，創造廣泛的經濟增長和充滿活力的就業市場，而且能夠改善公共衛生醫療水平，產生巨大的社會效益。如美國聯邦政府從1982年開始支持的“小企業創新研究項目”（SBIR）就充分釋放了科技創新活力，資助大量初創企業發展，美國國家標準與技術研究所在1981年推出的“先進技術伙伴關系”（ATP）促進科技成果向經濟轉化。與此同時，公共研發也面臨高風險。從當前世界范圍內的科技研發看，跨國企業的科研投入主要聚焦于自身的產品、消費和市場領域，公共研發則更具重視中長期研究項目。然而，隨著一些跨國企業設立的基金會開始履行社會責任，如蓋茨基金會就陸續投入數十億美元加大對“全球健康發現合作實驗室”、“結核藥物加速器”項目、新冠疫苗研發等，共同攜手應對全球健康挑戰和人類公共衛生危機。

當前，許多國家正在大力推進科技創新，紛紛推出自己的高科技競爭戰略，以此搶占第四次科技革命的發展機遇。如德國《工業4.0戰略實施建議書》、韓國《制造業創新3.0戰略實施方案》和中國實施《中國制造2025規劃》等，美國新一任政府也在加大對“新基建”投資布局，預計投入高達2.3萬億美元。發達國家不約而同加入到科技競爭的陣營有其歷史必然性，一方面是當前全球經濟增長放緩，人口老齡化問題突出，必須依賴科技創新驅動經濟新的增長，另一方面是全球科技競爭加劇，核心技術“卡脖子”問題和全球產業鏈重構風險加大。本書關注到了中國加大科技研發、高等教育和大力推進科技產業園建設的舉措，并肯定了中國的成功模式，通過技術領先促進經濟增長，并帶來了巨大的社會財富效益。美國在近二十年出現了衰退，很大程度上是源于公共研發的薄弱，但正確的做法是重視科技研發，在科學前沿起帶頭作用，而非借助貿易爭端、科技脫鉤以及知識產權競爭來獲得領導地位。本書委婉地批評了當前的科技政策割裂了全球科學交流合作，破壞了科學研究的全球化。

本書也特別提到，過去美國將大量的科研資源投入到超級明星城市，知識型經濟的轉變引發了跨地理區域的收入差異，長此以往，美國的內部流動性兩極分化現象十分嚴重，造成了不平等擴大的趨勢。因此，科技研發和創新不僅關乎經濟增長和就業，還關乎社會公平、穩定和安全。從美國的經驗教訓看，科技創新 的產業政策有其正面意義，也有一些顯而易見的副作用，如科技創新城市土地價格、房地產租金的快速上漲，知識密集型經濟對中低端勞動力的“排擠”等。因此，解決這些問題是本書的題中之義。作者認為，一是要注重研究和產品的融合，公共部門與私營企業建立伙伴關系，形成良好的互補，產生更好的收益補償風險投資可能帶來的損失，吸引更多的投資；二是將公共研究經費廣泛推廣到各地，獲取集約的好處；三是通過競爭創造新的創新中心，制定有利于經濟增長的地方法規、成功的基礎設施計劃和教育基地計劃等；四是啟用獨立委員會確保資金使用到最具價值的研究項目；五是通過分享創新紅利讓更多人受益。