將碳達峰碳中和納入經濟社會發展和生態文明建設整體布局

王毅  顧佰和

近日，中共中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》），這是新發展理念指導下做好碳達峰碳中和工作的系統部署，是管總管長遠的綱領性文件。日前，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《方案》），聚焦“十四五”和“十五五”兩個關鍵五年，明確各地區、各領域、各行業推進碳達峰具體任務部署。兩份文件對于深入推進生態文明建設具有十分重要的指導意義。

碳達峰碳中和是生態文明建設的系統延續和深化

改革開放以來，我國的生態文明建設經歷了三個階段。第一階段是1978~1998年的問題導向階段。第二階段是1999~2012年的規模治理階段。第三階段是黨的十八大以來的系統推進階段。這一時期，提出了新發展理念，探索形成具有中國特色的生態文明制度體系。

碳達峰碳中和為我國提供了一個中長期愿景、綜合性目標和系統實施平臺，成為加快生態文明建設的系統性抓手。實現碳中和愿景將使我國的能源、環境與社會經濟發生結構性和增長范式變化，涉及生產、消費、流通和貿易等各個領域的發展方式變革與轉型路徑創新，從而形成碳中和轉型導向下的發展與安全利益新格局和新模式。

碳達峰碳中和將成為生態文明建設和高質量發展的核心議題與關鍵目標

碳達峰碳中和是引領創新、倒逼改革、促進轉型的重要途徑。我國在可再生能源投資、應用，以及電動汽車的生產、綠色消費等方面處于全球領先位置，已成為全球綠色低碳技術的重要提供者和引領者。在《巴黎協定》框架下，實現碳中和已成為全球共識，綠色低碳技術在全球范圍內需求旺盛，綠色低碳產業將成為未來重要的經濟增長點，綠色低碳正融入所有產業發展改革創新進程。在未來低碳、零碳領域競合并存的格局下，需要進一步加大力度，全面布局低碳、零碳及負排放技術的研發和商業化應用，通過自身綠色市場規模和政策引領，不斷降低綠色低碳技術成本，提升我國在綠色低碳科技領域的全球領導力，獲得未來新型自然、氣候友好型經濟的核心競爭力，撬動國內產業良性轉型并提高長期經濟競爭力與可持續安全能力。

碳達峰碳中和是緩解人與自然矛盾、實現綠色高質量發展的根本手段。在新的國內外復雜環境特別是全球氣候變化日益嚴峻的背景下，我國能源資源安全問題依然突出、環境污染治理任務重、生態系統不斷面臨新壓力，實現雙碳目標可以提供系統的解決方案。因此，《意見》和《方案》提出要通過國土空間規劃優化、實施生態系統保護和修復，以及在森林、草原、濕地、海洋等生態系統實施基于自然的解決方案等手段提升碳匯能力，這將為實現碳達峰、碳中和目標提供重要補充，同時實現生物多樣性保護、土壤改善、空氣質量凈化等多重協同效益，保障高質量發展的“自然向好”及人與自然和諧共生。

碳達峰碳中和是我國深度參與全球治理、擴大對外開放水平的重要抓手。當前國際政治經濟格局面臨深度不確定性，民粹主義和反全球化潮流盛行。新冠疫情驅動下，主要大國的產業鏈供應鏈回調趨勢明顯，各國互信在降低，國際合作的空間被逐步壓縮。氣候變化作為重要的全球性議題，是為數不多各國有廣泛共識的領域。由于氣候變化問題的戰略性、全局性與綜合性，加強氣候變化領域更廣泛的國際合作、推動綠色“一帶一路”建設、提高更科學公平的綜合解決方案，將在改善多雙邊關系中發揮支柱性作用，強化我國在全球氣候治理乃至全球治理中的引領者角色，并有望撬動其他相關領域的合作。

積極探索中國特色的生態文明建設和全面綠色轉型之路

中國的發展成績有目共睹，同時也面臨前所未有的挑戰和國內外發展新環境，沒有成熟的碳中和經驗和模式可參考借鑒。中國的綠色轉型發展之路將是一個不斷繼承、實踐、學習、提升、完善的過程。在《意見》和《方案》的指導下，促進理論與實踐互動，保持力度與節奏，根據“全國一盤棋”的部署，通過實踐創新、動態調整、漸進優化的過程，有序實現碳達峰、碳中和目標。

總體而言，未來圍繞碳達峰、碳中和目標，要優先做好系統頂層設計和戰略引領，并將短中長期目標有機結合，識別關鍵部門、行業和地區的轉型路徑和優先事項，同時加強法治、行政、經濟等多重制度政策和體制機制改革，系統推進我國的生態文明建設進程。我們必須認識到，實現碳中和愿景，全面綠色轉型與結構性變革是核心，降低二氧化碳排放是根本，碳匯和負排放措施是補充。

一是以經濟社會發展全面綠色轉型為引領，推動全方位結構性變革。應繼續推動產業結構、能源結構、交通運輸結構、用地結構四個方面的結構性變革。推進構建綠色低碳循環發展的經濟體系，提質增效、淘汰落后產能、推動產業轉型升級，堅決遏制“兩高”項目盲目發展。構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系，堅持節約優先、有序退煤退油，實施能耗雙控制度，構建以新能源為主體的新型電力系統。打造智能共享綠色低碳的交通基礎設施和運輸體系，加快發展綠色運輸方式，深入實施城市公交優先發展戰略，繼續大力推廣新能源車，推廣智能交通。推動構建有利于碳達峰碳中和的國土空間開發保護新格局，建設集約、智能、韌性、低碳及可持續的城鎮基礎設施，在生態保護紅線科學管控的基礎上，考慮提高生態系統碳匯能力、可再生能源混合用地模式及相應政策。

二是推動氣候治理體系和治理能力的現代化，將碳達峰碳中和納入法治軌道?！兑庖姟访鞔_，要研究制定碳中和專項法律，補齊在綠色轉型和低碳發展方面的法制短板。這需要中央統籌協調并通過深化改革完善管理機制，通過制定專項計劃，統籌制修訂碳中和相關法律法規及標準體系，協調配套相關政策措施，使落實雄心目標在法治保障下全面如期實現。具體而言，未來法律法規體系應優先確立碳達峰碳中和的法律地位，并構建以碳排放或溫室氣體排放總量控制制度為核心，以碳排放許可、碳排放空間配置、碳排放權交易、碳排放測量報告核查等配套制度為支撐，兼及推動新能源發展、清潔發展、綠色低碳公正轉型等各項靈活執行機制的法治體系。

三是全國一盤棋，制定分部門分領域分地區實現碳達峰碳中和的時間表、路線圖。加強黨的集中統一領導，統籌碳達峰、碳中和目標和重點任務。在多利益相關方參與的情況下，中央發揮統籌協調作用，形成廣泛共識，明確各方責任，推動形成良治。統籌協調應對氣候變化的國內、國際事務，堅持全國“一盤棋”，推動各地區各部門制定碳達峰碳中和的時間表和路線圖，探索地方和行業在碳達峰目標、政策措施上相互協調的手段和路徑。同時，應盡快選擇不同條件特點的地方、行業和企業，開展先行示范。

四是統籌國際和國內應對氣候變化工作，努力構建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。新形勢下，探索中國特色的綠色轉型發展道路不僅針對自身發展，而且應發揮綠色領導力，重塑全球綠色價值鏈、供應鏈、產業鏈，完善區域/流域、城市群治理模式，以及構建多層次綠色伙伴關系，對世界可持續發展進程與實現全球碳中和目標產生積極影響。應對氣候變化是全球共同目標，不僅需要國內的協調統一，更需要廣泛的國際合作。要充分利用多邊機制及不同平臺，積極推進應對氣候變化國際合作，統籌推進綠色“一帶一路”建設，加強應對氣候變化“南南合作”，通過總結最佳實踐與廣泛合作，與發達經濟體及其他發展中經濟體共享發展成果。

（作者單位為中國科學院科技戰略咨詢研究院）