審計助力發揮有效投資關鍵作用 促進治蜀興川高質量發展

本報記者 ｜ 劉寶

面對百年變局和世界疫情相互疊加的復雜局面，黨中央部署今年我國經濟要穩字當頭、穩中求進，繼續做好“六穩”“六保”工作。4月29日，中共中央政治局會議提出，“要全力擴大國內需求，發揮有效投資的關鍵作用，全面加強基礎設施建設”。7月21日，國務院常務會議部署持續更好發揮有效投資關鍵性作用，“加強管理和審計，確保工程質量，不留后遺癥，嚴肅財經紀律，杜絕腐敗尋租”。中共四川省委、省人民政府堅持“講政治、抓發展、惠民生、保安全”的工作總思路，提前謀劃、超前部署，穩定經濟增長“三駕馬車”同時發力，將積極擴大有效投資作為穩增長的重中之重，印發《四川省抓項目促投資穩增長若干政策》。7月23日，中共四川省委工作會議進一步動員全省上下振奮精神、堅定信心，以更加奮發有為的精神狀態，全力以赴拼經濟搞建設，確保疫情要防住、經濟要穩住、發展要安全，為長遠發展奠定基礎，為全國大局多作貢獻，以實際行動迎接黨的二十大勝利召開。

四川省審計廳與成都市政府的領導參加工程總承包審計溝通協調會。

四川省審計廳領導與審計人員深入座談交流工程總承包審計工作方案。

審計一線開展“學史增信擔使命，攻堅克難開新局”支部主題黨日活動。

四川省審計廳與省住房和城鄉建設廳溝通協作座談會。

四川省審計廳圍繞中心大局，不遺余力、主動作為、蹄疾步穩，在嚴格防控疫情的同時，加大投資審計工作力度，運用審計宏觀調控重要工具，創新采取“點、線、面審計”一體推進，取得審計監督顯著成效。一方面，按照“把控面、規范線、穿透點”的“鐵三角”業務格局，抓緊推進今年省委審計委員會安排的重大基礎設施建設項目投資審計；另一方面，做好對2019年以來審計查出問題整改工作、建立健全審計查出問題整改長效機制，助力四川省全面加強基礎設施建設、充分發揮有效投資關鍵作用，更好服務“六穩”“六保”大局，促進治蜀興川高質量發展。特別是四川省工程總承包（EPC）項目建設管理情況專項審計調查，以“開篇之作”做成了全省投資審計“規范線”的項目示范，有效推動四川省工程總承包組織實施方式改革和全省行業依法治理走在全國前列，有力推動四川省造價工程師協會加大力度牽頭主編中國建設工程造價管理協會委托的《建設項目工程總承包計價規范》等4項國家級團體標準，填補我國工程總承包計價計量規范的國家行業標準空白。日前，本報記者對四川省審計廳工程總承包專項審計調查工作和相關人員進行了采訪。

審計目標：穩投資促增長

四川省固定資產投資對經濟增長的貢獻率長期保持在50%左右的水平，成為經濟增長“三駕馬車”的主要動力。四川省審計廳始終重視、持續創新投資審計，以高質量投資審計監督助推全省投資高質量發展。工程總承包項目建設管理情況專項審計調查是其中一個縮影。這次審計，是經中共四川省委審計委員會同意、省政府批準后由四川省審計廳組織對成都、德陽、廣元、遂寧、巴中、自貢、瀘州、攀枝花8市政府及政府相關部門（以下簡稱成都等8市）“十三五”期間推動工程總承包建設情況進行的專項審計調查，同步調查了四川省住房和城鄉建設廳推動全省工程建設組織實施方式改革、統籌推進工程總承包項目建設行業管理情況，共涉及8市32個區（市）縣1637個項目、總投資9862.20億元，分別占同期全省工程總承包項目數的56.7%、總投資的67.2%，重點穿透剖析40個工程總承包項目，涉及總投資530.8億元。開展這次審計，是四川省審計廳服從和服務于省委中心大局、推動工程總承包領域建設秩序依法治理的迫切需要。

“審計方向要與國之大者相一致，選準方位、瞄準靶心，才能有效履職、有所作為。長遠有規劃，當前有重點。有限的審計資源決定了審計項目一定要聚焦再聚焦。眉毛胡子一把抓等于不抓。要做到黨委政府強調什么、部署什么，人民群眾關心什么、急盼什么，審計就要聚焦什么、推進什么。審計履職盡責要有‘時時放心不下’的政治自覺和責任感。”四川省審計廳黨組書記、廳長陶志偉說：“審計是經濟監督主力軍。高度的專業性是審計鮮明的職業屬性。但隨著領域拓展、作用提升，審計的傳統專業、傳統本領、傳統能力已經遠遠不能適應了。要實行研究型審計，使審計的過程成為對被審計對象、被審計領域研究的過程，審計一次要有一層新認知、一份新感受，形成從感性到理性的新躍升。”陶志偉指導工程總承包項目專項調查工作時強調：“點線面審計是投資審計的一個整體”“傳統投資審計是防跑冒滴漏，現在已上升到行業治理，要從制度層面來加以完善，實現源頭治理。審計工作像‘體檢’一樣，不僅要查病，更要‘治已病，防未病’，對待改革創新事項，要堅持三個區分開來，做到審慎包容、實事求是、依法審計，既善于發現問題、揭示風險隱患、找準癥結所在，又積極幫助被審計單位解決問題，促進體制機制制度健全完善。以審促改，以審促治。”

四川省審計廳黨組成員、副廳長沈健，四川省經濟責任審計辦公室主任周兵等領導重視對審計全過程加強指導。“開展工程總承包項目建設管理情況專項審計調查是對各地推進改革成效的一次檢驗，是深化投資審計‘三個轉變’、推行‘點、線、面審計’和履行審計宏觀管理職能的一次重要實踐。發現問題不是目的，解決問題才是關鍵。要通過審計推動工程建設組織實施方式深化改革和項目加快建設，促進提升投資的有效性。”沈健說：“審計署對投資審計‘三個轉變’的要求非常高，特別是其中‘從傳統審計向現代投資審計轉變’，這是難點，也是一項長期任務?，F代投資審計要‘把控面、規范線、穿透點’，構建點、線、面審計結合的公共投資審計‘鐵三角’業務格局。要把工程總承包審計調查作為投資審計‘規范線’的‘開篇之作’和探路之舉”。周兵為審計人員上學史力行黨課，加強對審計現場業務指導，要求“著眼宏觀，助力改革，堅持依法審計、客觀求實、點面結合、推動改革的原則，以目標、問題和結果為導向，加強審計現場管理和質量管控，確保審計結論有支撐，審計建議有質量，審計調查有實效，切實發揮審計在經濟社會發展中的治理性作用。”

審計方向目標是決定審計項目成功的關鍵點。審計組編寫工作方案和實施方案細化審計目標時，聚焦于建設領域投資運行及財政財務收支等管理活動的真實、合法、效益，既關注微觀層面單個項目的建設管理，又從中觀乃至宏觀層面核查負責牽頭的省、市、縣（區）三級住房和城鄉建設管理部門行業管理和履職盡職情況，明確把促投資穩增長、推動行業治理作為審計目標，具體重點把握“五看”，即推進項目“看工期”，投資控制“看造價”，工程設計、采購、施工“看融合”，工程總承包企業發展“看培育”，職能部門協同監管“看合力”。

九查九促：實行研究型審計

“審什么”目標確定后，“理想”很豐滿，但“現實”是骨感的。審計進點前夕，審計組面臨重重困難：一是審計面寬。全省工程總承包項目個數多、總投資額體量大。二是調查點多。要避免重“點”輕“面”、“一葉障目失森林”。三是工作量大。須在一個多月完成點多、面廣的現場審計任務。四是質量要求高。這次調查與傳統審計微觀對象有所不同，審計對象還有中觀乃至宏觀層面經濟管理活動，沒有先例可以借鑒，還被要求做成全省投資審計“規范線”的示范項目。

“回想審計之初，我們有點‘斗大的饅頭，無處下口’的感覺，但是困難沒有嚇倒我們，審計組始終圍繞‘五看’這五個具體審計目標展開調查工作。”四川省審計廳二級巡視員、時任審計組組長郭全在接受采訪時充滿激情和信心：“我們運用研究式審計思維，采用統籌支部黨建和審計業務的‘日清周結管理法’進行工作調度和管理，以點、線、面審計的理念、思路一體推進審計調查，做到眼里裝有宏觀‘面’，重點治理行業‘線’，量力而行穿透‘點’，從而保證了工程總承包項目審計有力有序有效的推進”。承擔這次審計任務的四川省審計廳派出審計五處，組織各聯動市審計組的主審等業務骨干，召開了工作方案培訓會；現場審計中途，又組織各市審計組在革命老區遂寧市蓬溪縣舉辦了業務討論會，交流互鑒；黨支部在審計一線開展了“學史增信擔使命，攻堅克難開新局”主題黨日活動，創新推行支部“54321工作方法”。審計組邊審計邊研究邊提升，從外科醫生在組織器官“切口”的手術受到啟示，找準工程總承包項目審計“九個切口”，分別對其政策、規劃、計劃、決策、總量、重點、熱點、履職和績效等九個方面的落實情況展開核查。核查政策，促進中央有關政策貫徹執行、落地落細、令行禁止；核查規劃，促進基于政策意圖下達的規劃目標的實現；核查計劃，促進完成當年子目標和加快當前建設進度，以保障逐年完成“規劃”目標和“政策”目標；核查決策，促進決策科學化合法化；核查總量，促進加強行業常態化調度監測，以準確把握整體性特征、發展性趨勢并及時補齊發展短板；核查重點，促進優先解決項目推進中對工期、造價、融合協同等影響較大的“疑難”“重癥”問題和主要矛盾；核查熱點，促進及時破解工程總承包普遍采用傳統施工計價計量體系、“穿新鞋走老路”等當前急迫緊要熱點問題；核查履職，促進責任主體積極擔當作為、切實履職盡責；核查績效，促進加強全過程、全方位、全覆蓋績效管理，以確保中央政策目標最終實現。

審計組通過九個現場核查和九個審后整改促進，實現了既查問題又促發展的審計工作目標。這種“九查九促”審計工作法，既見“樹木”也見“森林”，既審單“點”項目又審行業總量，行之有效，豐富了研究型審計的內容，具有創新性和借鑒性。該項目的審計組長在全省審計案例培訓班上交流了工程總承包投資審計“規范線”的成功經驗。四川審計廳以《四川審計工作動態》向全省專題印發推介了該典型案例。審計署《中國審計報》今年5月13日頭版頭條對此專題報道。研究介紹公共投資“點、線、面審計”一體推進法試點成效的專文得到審計署《審計觀察》、國家發展改革委《改革內參》、四川省委改革辦《四川改革動態》的刊發并上報中央改革辦。出色完成工程總承包專項審計調查任務的派出審計五處在2021年四川省審計廳年度績效考核中被評為先進集體。

審計建議：促進行業依法治理

深化建設項目組織實施方式改革、推廣工程總承包是中共中央、國務院部署的一項重要改革任務。四川是2016年國家確定的全國首批7個試點省份之一，近幾年的探索實踐表明，四川省工程總承包為推動經濟社會發展起到了重要作用。但審計也發現，推廣工程總承包的實施效果與改革初衷和政策目標尚有差距。比如，工程總承包相關配套政策還不完善，行業監管力度不夠，工程總承包市場運行不規范；部分項目建設進度滯后，超過合同工期；尚無工程總承包項目計價計量行業規范遵循，施工計價計量未響應“總價合同或成本加酬金”改革政策精神，仍以傳統費率下浮計價“穿新鞋走老路”；工程總承包示范企業的培育情況，也不盡理想。對此，審計建議要出臺進一步加強和規范工程總承包管理的規范性文件，加快出臺全省房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包合同計價模式指導意見，建立動態報送和通報的項目推進調度制度，加強各級行政職能部門協同監管。為了確保審計建議的整改落實，四川省審計廳主要領導、分管領導多次參加審計廳與成都市政府召開的溝通協調座談會和與住建廳召開的溝通協作座談會，審計組努力尋找審計機關與被審單位和行業管理部門之間同頻共振的合力。

四川省住房和城鄉建設廳高度重視、密切配合審計，認真采納審計建議，成立工作專班，建立問題臺賬和責任清單、任務清單，及時組織落實整改。“本次工程總承包專項審計調查有深度，反映的問題深入精準，審計成果含金量高，對推動重大政策落地落實起到了重要作用，為加強改革統籌、規范管理提供了依據。”四川省住房和城鄉建設廳黨組成員、副廳長程剛說：“我們將以此為契機，充分運用審計成果，認真抓好問題整改，對涉及體制機制、行業治理的普遍性、傾向性、突出性問題進行梳理，制定對策，進一步完善政策措施，提升行業管理水平和領域治理能力，保障工程總承包持續健康發展。”

針對問題和審計建議，四川省住房和城鄉建設廳及時印發整改通知，召開督促整改暨推進工程總承包工作交流會，建立全省總承包項目推進情況調度機制，針對156家試點企業、125個示范項目加強跟蹤督導。針對審批服務短板，該廳牽頭發布《四川省房屋建筑和市政基礎設施工程建設項目審批服務事項清單（2021年版）》，將省級項目審批服務事項由2019年的82項精簡為62項。針對招投標違規問題，該廳印發《四川省房屋建筑和市政工程標準設計施工總承包招標文件（2021年版）》《四川省工程建設項目招標代理機構信用記錄管理辦法（試行）》《四川省建筑市場“三包一掛”專項整治兩年行動工作方案》，規范標準招標文件，加強信用管理、專項整治。該廳還統籌組織本系統的四川省造價工程師協會、省招標投標總站、省勘察設計協會分別舉辦了工程總承包合同、標準招標文件培訓和工程總承包項目—設計&施工經驗交流會。

在審后整改、行業治理過程中，尤其重視盡快解決以傳統費率下浮模式計量計價“穿新鞋走老路”導致投資控制不嚴、未實現降低工程造價政策目標的當前熱點問題，四川省住房城鄉建設廳正加緊制定《四川省房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包合同計價指導意見》，近期將出臺。四川省造價工程師協會借助工程總承包專項審計調查監督有力推動的機會，抓緊加快工作節奏，組織專家在工程總承包領域潛心深入研究和前瞻性、創新性探索，牽頭主編中國建設工程造價管理協會委托的國家級團體標準《建設項目工程總承包計價規范》，并參編《房屋工程總承包工程量計算規范》《市政工程總承包工程量計算規范》《城市軌道交通工程總承包工程量計算規范》。四項國家標準歷時近一年時間完成送審稿，已于今年6月下旬通過了中國建設工程造價管理協會在四川成都召開的評審會審查，該規范標準即將向全國發布供行業使用，為我國現推行的工程總承包模式提供計價計量依據，填補我國工程總承包計價計量規范的國家行業標準空白。

各市政府黨政主要領導作出批示，認真落實審計整改。成都市政府組織召開專題會議研究部署整改工作和強化監管舉措；成都等8市政府強化部門協同，印發相關制度規定或管理辦法14項，建立工作機制9項，推動41個超合同工期項目加快建設，推動22個投資控制不嚴的項目完成整改；巴中等5市組織開展專項督查、檢查，移送違紀違法線索5件，處理（處罰）責任單位11個。審計之外的其他市（州），也對照共性問題，自查自糾、規范管理。

部門共管：同向發力實現有效投資

眾人拾柴火焰高。針對審計發現有關政府和部門統籌協同不夠的問題，四川省住房城鄉建設廳牽頭與省發展改革委、財政廳、審計廳、省國資委等五部門聯合印發了《關于進一步加強全省房屋建筑和市政基礎設施工程總承包監督管理的通知》，要求各地要建立推進工程總承包協同監管機制，細化工作流程，完善配套制度；要嚴格把控工程總承包單位資質條件，規范工程總承包招投標、合同管理、計量計價及結算等關鍵環節監管；要督促建設單位嚴格執行法定基本建設程序，建設項目不得因采用工程總承包建設模式而違法減少或倒置基本建設程序。

據悉，上述文件是落實審計整改在全國率先出臺的省級多部門聯合監管工程總承包建設的規范性文件，有關部門分工、規范要求、監管措施等內容在國內具有突破和創新。比如，針對審計發現問題而增加的“政府投資項目以外的國有資金占控股或者主導地位的項目”“應當在完成初步設計，或者取得建設工程規劃許可證，或者通過自然資源主管部門設計方案審定后進行工程總承包項目招標”的發包要求規定，就是全國創新性探索。四川省工程總承包項目以超常舉措加大力度推進，合理適度監督管理，把中央今年經濟工作“穩字當頭、穩中求進”的要求落地落細，推動持續激發工程總承包市場主體活力，為實現有效投資、穩定宏觀經濟大盤、保持社會大局穩定、努力完成全年經濟社會發展目標任務提供了有效助力。從公布的四川經濟“半年報”看，今年上半年，全省工程建設保持沖刺狀態，跑出了“加速度”，700個省重點項目年度投資完成率65.6%，超時序進度15.6個百分點，比去年同期高1.3個百分點；1~6月，共建成渝雙城經濟圈160個重大項目年度投資完成率58.3%，順利實現“時間過半、任務過半”目標。四川省上半年全社會固定資產投資同比增長7.1%，確保了上半年四川地區生產總值2.8%的同比增長和今年第一、二季度繼續高于全國的經濟增速。

（本版圖片由四川省審計廳提供）