夯實數據要素驅動基礎 培育數據資產價格鏈

2022年12月，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，提出搭建我國數據基礎制度體系的二十條政策措施（以下簡稱“數據二十條”）。2023年2月，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，指出“建設數字中國是推進中國式現代化的重要引擎，是構筑國家競爭新優勢的有力支撐”。同年3月，中共中央、國務院發布《黨和國家機構改革方案》，提出將組建國家數據局。這一系列重大政策文件緊鑼密鼓出臺，將做強、做優、做大數字經濟擺在當前經濟發展的突出位置。從國家頂層設計來看，組建國家級數據管理機構，是落實習近平經濟思想將數據確立為生產要素的重要舉措，是統籌構建數據基礎制度的機構創新，將在發揮數據要素驅動作用、培育數據要素市場、形成數據價格鏈等方面產生深遠影響。

一、將數據確立為生產要素的重要意義

早在二十多年前，習近平同志在“數字福建”和“數字浙江”的戰略部署中，就開始了對發展數字經濟的系統思考。在“數字福建”戰略構想中，習近平同志強調要以數字為著力點，攻占信息化建設的戰略制高點，發揮后發優勢。2003年，時任浙江省委書記的習近平同志提出“數字浙江”戰略，后來成為浙江“八八戰略”的方針指引。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對發展數字經濟高度重視，數據成為國家基礎性戰略資源。2013年7月，習近平總書記在中國科學院考察工作時，將海量數據形象比喻為工業社會的石油資源，指出其蘊含著巨大生產力和商機：“誰掌握了大數據技術，誰就掌握了發展的資源和主動權”。2014年2月，習近平總書記在中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議上指出：信息資源日益成為重要生產要素和社會財富，要用信息流引領技術流、資金流、人才流。這一系列論斷體現出習近平總書記對發展數字經濟的深邃思考。

黨的十九大以來，黨中央對發展數字經濟的思考更為深入，數據作為關鍵生產要素的地位得到確立。2019年10月，十九屆四中全會首次提出將數據作為新的生產要素，標志著我國正式進入數據紅利大規模釋放時代。2020年4月，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，數據作為一種新生產要素首次寫入了中央文件中。我國成為全球第一個（在國家政策層面）將數據確立為生產要素的國家，這是中國共產黨的重大理論創新。

2022年至今，我國數據要素市場發展進入快車道。黨的二十大報告強調：要加快建設數字中國，加快發展數字經濟。“數據二十條”初步搭建了我國數據基礎制度體系的“四梁八柱”，擘畫了數據要素市場發展的宏偉藍圖。2023年2月，中共中央、國務院發布《數字中國建設整體布局規劃》，分階段制定目標任務，從短期確定了到2025年數字中國建設發展格局，從長期提出“到2035年數字化發展水平進入世界前列，數字中國建設取得重大成就”的發展愿景。

全球范圍看，主要經濟體還沒有一個國家級機構，專門負責數據經濟或數據要素發展。新一輪機構改革方案，我國率先提出組建國家數據管理機構，彰顯了我國關于數據要素的理論自信和制度自信。預計新組建的國家數據管理機構在統籌數據發展和安全，夯實數據要素驅動基礎，培育數據資產價格鏈等方面發揮重要作用，同時也為全球進入數字時代提供中國范式。

二、統籌構建數據基礎制度，激發新時代第一要素生產力

當今世界，數據是數字經濟時代的基礎性資源，也可以說是新時代的關鍵生產要素。我國地大物博、人口和產業規模巨大，數據要素資源稟賦居全球前列。近些年，數據產量保持高速增長，《國家數據資源調查報告(2021)》數據顯示：2021年我國數據產量達到6.6ZB，占全球數據總產量的10%，位列全球第二。數字經濟的蓬勃發展預示著數據市場迎來了大發展時期。但同時必須看到，我國數據要素市場化配置水平總體不高，數據交易規模遠低于西方國家，數據市場發展還面臨不少困難和瓶頸。譬如，跨省跨行業跨部門存在數據孤島現象，還存在數據產權制度不明、定價機制不清、流通機制不暢、數據監管和保障制度不足等問題。未來，將更多從國家層面上協調統籌、形成合力，為數據要素全鏈條管理提供基礎制度保障，以更好地發揮數據要素對經濟社會發展的驅動作用。

（一）堅持黨的全面領導，加強數據要素市場統籌協調

改革開放以來，我國提出按勞分配與按要素分配并存的收入改革思路，結合不同發展階段特點逐步將資本、技術、管理、數據等納入分配序列之中。其中，前幾種主要是借鑒西方經驗基礎上形成的改革成果，而數據要素是我國在國際上首先提出的理論創新和實踐創新。我國促進數字經濟發展要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持和加強黨對數據工作的全面領導，堅持改革創新、系統謀劃，要把黨的領導貫穿數據要素各個環節、各個領域。通過數據管理職能集約化，資源配置集聚化，上下協同，統籌發力。目前，我國數據管理“九龍治水”現象突出，數據分級分類管理較為混亂，“數據二十條”就此特別提出：要形成政府監管與市場自律、法治與行業自治協同、國內與國際統籌的數據要素治理結構。

（二）發揮數據基礎制度引領作用

數據作為新生產要素，不同于土地、勞動、資本、科技要素，具有易復制、非均質、非消耗、權屬關系復雜等新特點，特別是數據的積累從量變到質變后，對傳統要素的賦能作用呈倍數增長，這對數據要素的產權、流通、分配、治理等都提出了新的挑戰。“數據二十條”有若干重大制度創新，需要國家層面的管理機構牽頭完成，協調跨部門跨地區的數據要素市場發展，建立全國統一的數據要素市場，統籌推進實施數字中國、數字經濟發展戰略。

（三）積極探索解決數據產權制度難題，構建中國式數據要素產權制度體系

從全球范圍來看，數據要素市場是一個“無人區”。因此，建設數據基礎制度，“摸著石頭過河”的歷史經驗和方法同樣適用。廣大干部群眾、科技工作者和企業家們在數據要素定價、流通、分配和治理上要放開手腳、敢闖敢試，探索出可執行、可推廣的優秀方案和經驗?？煞e極引導企業和科研機構推動數據要素相關技術和產業應用創新，鼓勵和指導有條件的地區、行業、企業先行先試。

建立數據產權制度是發揮數據要素作用的重要前提。“數據二十條”創造性地提出建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。這種產權結構性分置制度是我國構建新型數據產權制度框架方面的一次實踐探索，為下一步數據確權、登記、評估、定價、入表全鏈條管理體系的實踐落地奠定了基礎。

（四）完善數據流通制度，暢通數據大循環

流動的數據才能發揮更大的價值，發展數字經濟、建設數字中國，要以數據要素的充分流轉為基礎。面對內外部數據安全風險挑戰，要把推動數據要素安全可信流通、充分激發數據要素活力作為首要目標，迎難而上，破除各種妨礙數據要素流通的堵點痛點。通過數據鏈打通產業鏈、創新鏈、資金鏈、人才鏈，切實打破數據領域的行業壟斷和地方割據，堅決打破“數據孤島”。以完善的數據流通制度為支撐，自上而下，著力推進數據融合，讓數據“連起來、跑起來、用起來”，統籌用好各類數據資源，形成數據市場生態體系。擬組建的國家數據管理機構，將從全國“一盤棋”的層面，建設合規、高效、場內外相結合的數據要素流通和交易制度。

（五）建立中國式數據要素分配和治理制度

數據要素不同于傳統要素，能打破時空限制，具有非獨占性、可多方重復使用等特點。建立符合我國國情的中國式數據要素分配制度，就是要保護數據要素各方的投入產出收益、按價值貢獻參與分配，引導全民共享數據要素各項權利和數字經濟發展紅利。在此基礎上，完善再分配調節機制，實現數字經濟發展成果由人民共享。通過數據要素的分配與再分配調節機制，有利于統籌全社會數據資產效率與公平，消除數據鴻溝，向共同富裕目標邁進。

構建數據要素治理制度，既要充分吸納土地、資本、技術等傳統要素市場的成功經驗，又要結合數據要素特殊規律和市場運行的現實需求，在實踐中尋找解決問題的金鑰匙。中國式數據治理體制機制創新，不能走“先發展后治理”的老路，需要謀劃構建適配數字中國建設整體布局的新型制度框架，明確各方權利和義務，引導政府、企業、個人等多方數據主體，實現對數據要素的共同治理。

（六）形成全球可借鑒的數據要素驅動的“中國解決方案”

黨的二十大報告強調：推動構建人類命運共同體，創造人類文明新形態。我國將數據提升到新型生產要素的地位，是對數字文明理解的一次質的飛躍，順應了數字經濟發展潮流和人類社會發展大勢，關乎人類共同命運和福祉。面對全球錯綜復雜的競爭格局，西方發達國家立足于自身利益，試圖形成數字霸權，遏制其他國家的數字發展上升空間。對此，需要充分發揮數據要素驅動作用，維護我國數據主權、促進數字經濟發展，筑構我國數據競爭新優勢，在日趨激烈的國際數據競爭中掌握發展主動權。積極參與數字經濟國際合作及相關規則制定，力爭構筑全球最大的數據流動圈，讓我國數據要素發展的成果和經驗得以廣泛認同和應用，惠及更多國家和人民。

三、積極培育數據市場，形成數據資產價格鏈

從全球數字經濟發展情況看，美歐已經從數據立法層面走向提高數據市場競爭力和治理模式博弈層面。美國強調發揮市場作用，歐洲相對注重數據保護，但都憑借各自優勢、立足核心利益，向全球推廣他們的治理模式。結合我國基本國情和發展階段，探索性提出構建不同于美歐、有中國特色的數據要素市場體系，其中最重要的就是堅持數據分類分級管理，保障數據市場安全發展。該由政府管的數據一定要管住，該放開的數據一定要放開，交由市場定價。“數據二十條”提出，建立公共、企業和個人數據的分類分級確權授權制度，采取不同的支持發展政策。

從實踐來看，形成數據資產價格鏈，既要遵循十九屆四中全會提出的“要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平”的要素市場制度建設目標，發揮市場決定性作用，也需要政府發揮“有形之手”，為數據要素市場建設提供理論支撐、制度支撐和技術支撐，保障和促進數據市場平穩健康發展。

（一）建立有中國特色的數據確權登記制度

數據資產全鏈條管理體系包括數據資產確權、登記、評估、定價、入表等環節，需要出臺與之相適配的法律、財稅、金融、市場和技術支持政策。其中，數據資產確權是這一鏈條的第一道環節，也是核心環節。“數據二十條”跳出“所有權歸屬”的困擾，淡化所有權，提出“三權分置”產權制度框架，是結合我國實際對構建中國式數據產權制度的有益探索。

在數據要素價格形成各環節中，最初由數據來源方提供或生產原始數據，數據持有方對其整理加工形成有潛在使用價值的數據資源，再經開發者轉化為數據產品參與市場流通，最后買賣雙方達成交易進入使用階段，都需要國家級的統一規范的數據要素登記平臺存證，以確認各環節數據資產的價值增值和權益分配。應當說，一個科學合理的數據產權登記制度，能夠為全鏈條各主體權益保障提供依據，是數據資產價值評估的重要參考，是數據資產入表的核驗憑證，更是數據要素市場安全運行、有序流通的有力保障。

（二）推動形成公共數據有償使用價格鏈

隨著數字政府建設的持續深入推進，我國公共數據共享開放程度不斷提升，但仍面臨一些瓶頸。如公共數據多涉及公共利益和公共安全，存在開放成本過高、可開放范圍不確定等問題。這些固有局限一定程度上導致公共數據開放比例處于較低水平，影響公共數據價值的紅利釋放。

《第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出：開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用。“數據二十條”開創性地將公共數據使用劃分為“有條件無償使用”和“有條件有償使用”，這為形成公共數據有償使用價格指明了方向。各部門在保護個人隱私和公共安全的前提下，將有助于經濟社會發展等相關數據，交由第三方機構進行定制加工和增值服務，探索建立公共數據成本核算機制，通過授權運營的方式推動公共數據價格鏈形成。

（三）建立市場評價貢獻企業數據價格鏈

據初步測算，全國企業數據要素支出規模約為3.3萬億元。如果考慮數據資產評估、質押、融資等衍生市場，整體規?？赡艹^30萬億元。“數據二十條”明確市場主體享有依法依規持有、使用、獲取收益的權益，保障其投入的勞動和其他要素貢獻獲得合理回報。據此，一是要引導大型國有企業、行業龍頭企業、互聯網平臺企業等提高數據供給積極性，為數據要素市場注入活力；二是鼓勵探索數據授權使用新模式，促進數據雙向授權，賦能中小微企業數字化轉型；三是加強數據產品標準化水平，包括數據采集、評估和計價環節的標準制定，促進企業數據流通，形成由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的企業數據價格鏈。

（四）探索受托者代表機制，形成個人數據價格鏈

過去，受傳統觀念、法律法規和技術手段等方面限制，我國在個人數據保護、使用和獲益方面面臨較大挑戰。個人作為數據要素的重要提供者，理應獲得其貢獻價值的相應收入分配。2021年頒布的《中華人民共和國個人信息保護法》，為我國構建個人數據授權機制，形成個人數據價格創造了條件。“數據二十條”提出的受托者代表個人利益，就是一個平衡個人數據“保護”與“收益”的可行手段。通過“個人數據信托”機制，由第三方受托者代表個人利益，進而對個人數據進行采集、加工和使用。其核心是在保障個人隱私和數據安全的前提下，豐富個人資產類型，打通個人數據匯入公共數據、企業數據的渠道，實現價值增值，再通過市場機制實現個人數據參與收益分配，最終形成個人數據價格。

（作者：盧延純 國家發改委價格監測中心主任；來源：《價格理論與實踐》2023年第3期）