大金融思想沙龍：我國地方政府債務結構性矛盾突出，但整體風險可控

中國發展網訊  5月17日，由中國人民大學國際貨幣研究所與中國人民大學貨幣金融系聯合舉辦的大金融思想沙龍——“學習兩會精神，金融助力十四五新開局”系列沙龍第5期（總第162期）線上研討會成功舉辦。中國人民大學中債研究所所長、財政金融學院教授類承曜發布題為《地方政府債務成因、風險和防范》的主題報告。中國人民銀行西安分行行長、國家外匯管理局陜西省分局局長魏革軍、北京大學匯豐商學院金融實踐教授、香港國際金融學會主席肖耿、國家金融與發展實驗室副主任、中國社會科學院金融研究所副所長張明、對外經濟貿易大學國際經貿學院副院長毛捷對報告進行了點評，沙龍由中國人民大學信用管理研究中心執行主任關偉教授主持。

主題報告核心觀點如下：

一、2021年中央高度關注地方政府債務風險

《十四五發展規劃》將“穩妥化解地方政府隱性債務”作為了未來五年的重點工作目標，國常會提出了“保持宏觀杠桿率基本穩定，政府杠桿率要有所降低”。

我國地方政府債務治理政策可分為三個階段：2014-2016年，確定治理基調；2017-2019年，從嚴整治；2020年疫情沖擊下暫緩，2021年再次收緊。

二、地方政府債務成因

地方政府債務的形成主要有兩方面原因：

1、1994年分稅制改革，中央政府和地方政府財權、事權分離。地方政府財權小、事權大，財權事權出現缺口。

2、地方政府兼具發展經濟職能，政府投資產生資金需求。

三、地方政府債務有哪些

1、地方政府債券。一般債券和專項債券；再融資債券、新增債券和置換債券。

2、地方政府隱性債務。投融資平臺的各類債務（包括城投債）、PPP、政府基金行成的名股實債和政府購買服務以及各類擔保。

3、或有債務：未來可能的社保金缺口或。

四、地方政府債務風險高嗎

學界和業界在研究地方政府債務問題時普遍使用“負債率”、“債務率”、“償債率”等指標。

負債率是政府債務余額和GDP的比值，衡量經濟規模對債務的承擔能力。2020年底我國地方政府總體負債率45.8%，低于國際警戒線（60%），整體上風險可控，但個別省負債率超過60%。

債務率是政府債務余額和當年綜合財力的比值，反映地方政府的償債能力。2020年末我國地方政府債務率約97%，低于國際風險警戒線（80%-120%），2021年底可能突破100%。分區域看，部分地區債務風險較高，2020年末有17個省市債務率超過100%，其中最高債務率（183.5%）。

償債率是償還債務本息額和當年綜合財力的比值。2020年地方政府償債率（僅考慮法定債務）略高于10%，低于國際警戒線（20%），整體風險不高但上升較快。需要強調的是，由于地方債允許借新還舊，最近兩年到期接續比均在90%左右。

總體而言，當前我國地方債的風險特征可歸結為：整體風險可控，結構性矛盾突出；地方政府債券風險安全可控。但由于一些地方前些年違法違規舉債，導致地方政府隱性債務快速增長，規模較大，隱性債務風險備受關注。

 五、如何化解地方政府債務風險

1、改革財稅體制，實現中央政府和地方政府的財權事權相匹配；轉變地方政府職能，主要是提供公共產品，減少促進經濟增長職能。

2、中央政府要加強對地方政府債務的必要管理和約束，既不能完全市場化，也不能高度的行政控制，需要設計精巧的中央管理地方政府債的機制。

3、對于違法違規的地方政府舉債，處罰責任要落實到責任人，既包括債務人，也要追訴相關的金融機構債權人。

4、對于增量債務必須嚴格遵循市場化舉債原則，接受市場約束。未來總體上還是遵循舉債與償債能力相匹配，確保債務使用有效率，并將債務杠桿收斂在合理區間。

5、對于存量債務最根本指導原則是發展地方經濟和完善地方政府債券市場。

6、打破剛性兌付，健全市場化、法治化的債務違約處置機制，堅決防止風險累積形成系統性風險。

六、如何化解地方政府隱形債務風險

地方政府隱性債務化解可分為四大類方式：

1、置換，包括置換為政府債券、金融機構展期和債務重組；

2、償還，包括政府償還（通過財政資金、土地和國資處置收入等）、項目收入償還；

3、破產，指地方融資平臺破產清算，由債權人承擔損失，類似的方式還有債務核銷；

4、輔助性措施，包括城投平臺整合、設立信用保障基金、債務化解周轉基金等等，多是增信、周轉作用，無法從根本上減輕隱性債務，最終還是要歸結到前三種方式。

目前來看，政府化債的主要思路還是置換和償還，即在控制增量的前提下，一方面通過債務置換平滑短期還本付息壓力，另一方面通過財政收入增長和土地出讓等方式逐步償還債務，穩步降低杠桿率。