河南暴雨后如何開展災后重建？以工代賑了解一下

今年7月20日至21日，河南省遭受暴雨災害，鄭州、新鄉、開封、周口、焦作等地部分地區出現250～350毫米的特大暴雨，鄭州城區局地最大小時降雨量達120～201.9毫米，鄭州、新鄉、開封、周口、洛陽等地日雨量更是突破了有氣象記錄以來的歷史最高值。

7月24日，湖北省消防救援總隊援豫前方指揮部調派孝感市30名消防員利用橡皮艇幫助解決群眾的生活物資、出行問題。 圖源：新華網

經核查，截至8月9日7時，此次洪澇災害共造成全省150個縣(市、區)1664個鄉鎮1481.4萬人受災，累計緊急避險轉移93.38萬人。此次洪澇災害造成的直接經濟損失達1337.15億元。

此次暴雨災害中，受災地區和有關方面全力搶險救災，國家發改委也發布了一系列措施，保障河南省煤電油氣穩定供應，部署重要民生商品保供穩價工作，以及助力災后重建。

8月17日，在國家發改委召開的新聞發布會上，政研室副主任、委新聞發言人孟瑋表示，為支持城市重要基礎設施安全防護以及災后恢復重建，國家發改委迅速行動，從開展隱患排查、抓實防控措施、完善應急響應機制、做好在建工程安全管控等重點環節，提出了具體明確的要求。

同時，國家發改委緊急下達了中央預算內投資7.95億元，專項用于受災嚴重地區基礎設施和公共服務設施災后恢復重建工作。其中，用于受災最嚴重河南省的專項投資達6.44億元。

值得一提的是，針對部分地區農村基礎設施損毀嚴重，部分易地搬遷安置區群眾生產生活受到影響，國家發改委專門印發通知，督促指導有關地方及時查明災情損失情況，加大以工代賑和易地搬遷后續扶持政策實施力度，全力支持受災地區做好災后恢復重建工作，切實防止因災返貧致貧。

災后的“以工代賑”到底是什么？

何謂以工代賑？

以工代賑是指政府投資建設基礎設施工程，受賑濟者參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接救濟的一種扶持政策。相比“授人以魚”、“授人以漁”，以工代賑政策更像是“授人以漁”，即提供機會讓受賑濟者通過自食其力得報酬、同時受災地得重建的兩全其美之舉。

“用人工，則貧民自食其力，以工代賑，莫便於斯。”以工代賑古已有之，最早見于史書的是春秋時代的齊國。

據《晏子春秋》記載，齊景公時國家發生大饑荒，大夫晏子諫言，請求賑災。但景公沒有同意，當時景公正計劃建筑一個“路寢之臺”，國庫吃緊。于是晏子下令負責此事的官員，大幅增加招工數量，并更改設計圖紙，將路寢之臺增大增寬，周圍加配道路。這導致路寢之臺多次追加預算，一直干了三年才竣工。這一過程中，齊國的災民也依靠參與工程得到了糧食，順利度過了災荒之年。

古代借修筑宮宇、興修堤壩、疏浚河道等以工代賑項目來賑濟饑民 圖源：網絡

中國地域遼闊，自然災害時有發生。古代每值災荒之年，錢糧賑濟是救荒最基本的手段，但單純的施粥發糧只能解近渴，不能平遠慮。于是聰明的古人就想到了“以務工代替賑濟”的方法，并逐漸沉淀為后來的“以工代賑”。

到了明朝，以工代賑漸趨成熟，修筑宮宇、興修堤壩、疏浚河道等都可以成為“以工代賑”項目。英宗時期京畿地區突遇災荒，災民糧食短缺，官府三個月內雇傭京城饑民以造奉天、華蓋、謹身三殿，乾清、坤寧二宮；孝宗時期河南遇河水泛濫淹沒汴城，河南副都巡撫孫需招募流民修筑堤壩，給予雇傭報酬，參加修壩的上萬人免于饑餓。

如今，以工代賑這項“中國智慧”也發揮在了河南暴雨之后。

8月，國家發改委官方網站稱，已下發專門通知要求各地加大以工代賑政策實施力度，積極吸納受災群眾參與各類災后恢復重建工程項目建設；在實施2021年中央和省級專項資金安排的以工代賑項目時，認真做好受災群眾務工組織工作，及時足額發放勞務報酬；在謀劃儲備2022年以工代賑項目時，要向受災嚴重的脫貧縣市傾斜，重點支持農村中小型災毀水毀基礎設施恢復重建。同時，聯合其他部門在農村生產生活、交通、水利等領域，選擇一批務工技能要求不高的災毀水毀基礎設施和公共服務設施恢復重建項目，大力推廣以工代賑方式。

8月19日，河南省發改委表示，將加強災后重建項目儲備實施。建立災后重建項目庫，組織各地各部門重點圍繞供水排水、供電、道路等設施恢復重建，以及水利防洪、城市防澇、生態環境安全、應急物資儲備、防災減災能力提升等領域，謀劃梳理一批重大項目，為全面開展災后恢復重建工作做好準備，截至8月14日，共謀劃梳理項目9198個，總投資規模6736億元。

從救災到扶貧

實際上，歷經多年發展，以工代賑的使用場景早已不局限于短期應急性質的災后重建，而是拓展到了長期制度性的扶貧開發。

早至唐朝，著名詩人白居易就任杭州刺史期間，就特別注意采用以工代賑方式進行扶貧。據說，在疏通城區九口大水井、興修農田水利等項目時，白居易從登記造冊的貧苦戶中優先招錄7000多名民夫，在留下斐然政績的同時，收到了顯著的扶貧效果。

到了現代，從上世紀80年代開始，以工代賑成為了我國農村扶貧開發的一項重要反貧困措施。

1984年，國家通過安排投入糧食、中低檔工業品的實物形式，扶持農村貧困地區投資建設中小型基礎設施工程。至1996年，國家改由實物投入和資金投入相結合的形式安排以工代賑扶貧專項資金，招募受賑濟者參加工程建設，以此部分取代直接賑濟的功能，明顯改善了貧困地區農民的生產生活水平。

由給予貧困地區相應財政補貼的“輸血型”，轉向重視內生性激勵、促進貧困地區自主發展生產和貧困人口自力更生發揮動力的“造血型”，“以工代賑”逐步成為我國扶貧特別是精準扶貧的一項重要政策。

據統計，1984-2016年，國家發改委共安排1300多億元用于以工代賑。僅“十三五”期間，就累計安排以工代賑資金近300億元，帶動超過100萬貧困人口就近務工增收，累計發放勞務報酬30多億元。

在2020年的疫情特殊時期，國家發改委更是分批下達以工代賑資金56億元，吸納約30萬受新冠肺炎疫情影響無法外出打工的貧困勞動力在家門口參與工程建設，實現就業增收。

廣西田東縣群眾參與以工代賑試點項目工程建設，務工人員主要來自項目點周邊地區，其中受疫情影響滯留農村勞動力45人。 來源：國家發改委官網

以工代賑的優勢與短板

2020年3月末，在四川廣元市旺蒼縣三江鎮花園村，當地村民何義讓正忙著鋪路。何義讓是花園村六社的建檔立卡貧困戶，2019年實現了脫貧。受疫情影響，本來計劃過完年到外地務工的他只能留在家中。3月初，村里通知何義讓到村里的聯戶路項目務工，通過鋪設水泥路，每天能領到200元工資，這讓何義讓笑開了顏。

何義讓的例子，正是四川大力實施以工代賑減輕疫情影響防止返貧的一個縮影。從它的例子以及各方面對以工代賑的研究，我們也能直觀看到以工代賑的優勢。中國發展網小編大致總結了下：

1、對受救助者而言，至少有3項收獲：收入、技能和信心

“以工代賑項目，可直接帶動貧困群眾務工增收，效果明顯。”四川省發展改革委以工代賑辦相關負責人介紹說。在這一過程中，通過必要的培訓和勞務實踐，有效提升了一部分勞動人口的勞動效率，一定程度上也提升了這些勞動力的人力資本，使他們日后更容易獲得工作。此外，收入增加了，技能提升了，受助者更有信心了，對未來的預期也更加積極樂觀。

2、對當地經濟而言，至少有3項收獲：基建、就業率和經濟增長

受救助者、貧困戶等直接參與的這些基礎設施項目，為當地在項目完工之后的生產和經濟增長提供了基礎性支持，并將進一步提升地區生產能力和水平，最終促進貧困地區區域經濟的發展，實現脫貧。這一過程中，通過提供短期工作崗位，有效地促進當地失業率下降、就業率提升。從長遠來看，受救助者、貧困戶的收入增長也能有效助力消費支出增加，從而進一步促進貧困地區經濟增長。

湖北省秭歸縣泄灘鄉萬家村地處偏遠，雖然有蔬菜園800畝，產量160萬公斤，藥材種植規模達150畝，但由于道路不暢通，銷售是村民們面臨的最大問題，他們需要肩挑背馱十多公里，運輸成本極高，當地群眾只能抱著金飯碗守貧困。當地的以工代賑示范工程項目即萬家村張家灣至小埡豁經濟斷頭路建設。2019年，當地利用以工代賑資金240萬元，撬動交通、扶貧資金120萬元，建設縱貫全村全長11.3公里的一條扶貧路。項目建成后實現晴雨通行，打破制約該村的發展瓶頸。

3、對全社會而言，至少有3項收獲：反貧困、社會和諧和正外部性

以工代賑作為脫貧政策，較為及時地使貧困地區待救助人口獲得了一定的酬勞，保障了相關低收入群體的基本需要，有效激發其內生性動力，使其由等待被救助變為積極尋求出路，自力更生追求富裕，符合由“輸血”變“造血”的國家反貧困戰略。脫貧之后，社會更加穩定和諧，民心更加積極向上。而以工代賑實施過程中積累的治理經驗有望遷移至其他領域、“歷練”后的勞動力將更適應社會變遷和城鎮化等，都是這項政策帶來的溢出效應。

當然，除去以上優勢，以工代賑也仍然存在一些短板，如吸納的勞動人口素質偏低、勞動力技能不足，受區域發展水平和地域限制、人口流動等因素影響較大等，需要下一步繼續完善。

“十四五”，以工代賑可以有更大作為

隨著脫貧攻堅取得全面勝利，“十四五”時期以工代賑是否也結束了其歷史使命呢？答案是：并不！只是重心有所轉變。

畢竟，以工代賑這項久經考驗的政策有很多可發揮的場景，類似河南暴雨后的災后恢復重建是一方面，助力鞏固脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興也是其大有可為的新戰場。

2020年5月，國家發改委印發專門方案，安排中央預算內投資1.8億元，優先支持一批鞏固脫貧成果任務重的已脫貧摘帽縣，探索開展以工代賑鞏固脫貧成果銜接鄉村振興試點工作。方案聚焦的兩種模式為“公益性基礎設施建設+勞務報酬發放+就業技能培訓+公益性崗位設置”和“產業發展配套基礎設施建設+勞務報酬發放+就業技能培訓+資產折股量化分紅”。

如今，22個試點項目承載的試點任務已順利完成并取得預期成效，當年即帶動4400多名農村低收入人口在家門口就業，累計發放勞務報酬3600余萬元，占中央投資的比例超過20%（部分項目超過30%），同時開展技能培訓近8000人次，開發公益性崗位300多個，1.26億元以工代賑資金折股量化到村集體經濟組織。

陜西白河縣以工代賑試點項目支持天寶梯彩農園新建彩虹旅游道路大力吸納脫貧群眾就近務工增收，全面提高勞務報酬發放比例。圖片來源：國家發改委官網

貴州興仁市群眾在以工代賑試點項目支持林下菌產業基地務工推動試點項目資產折股量化分紅，讓群眾既得薪金又得股金。圖片來源：國家發改委官網

在此基礎上，今年這一相關資金增至5億元，撬動地方財政資金、社會資金等4.1億元，在去年基礎上，繼續探索兩類試點示范模式。

除此之外，近日國家發改委印發了《全國“十四五”以工代賑工作方案》，為“十四五”時期各地開展以工代賑工作提供指導和遵循?？梢灶A期，新時期以工代賑的政策內涵將更豐富，新形勢下以工代賑“賑”的作用也將得到更大發揮。

（中國經濟導報、中國發展網 劉維綜合報道  程暉對此亦有貢獻）

參考資料

《“以工代賑”作為國家治理工具的歷史考察》，理論探討，2017

《廣西天等縣：小項目發揮大作用，以工代賑見實效》，中國經濟導報-中國發展網，2021

《以工代賑助力脫貧攻堅的“發改實踐”》，中國經濟導報-中國發展網，2020

《經濟學視角下“以工代賑”的作用與發展》，中國管理信息化，2021

《國務院要求擴大以工代賑范圍，業界：可穩就業，也可“惡補欠賬” 》，南方都市報，2020

《國家以工代賑鞏固脫貧成果銜接鄉村振興試點工作取得明顯成效》，國家發改委官網，2021