保護綠水青山，實現價值轉換

霍中和 

4月26日，中辦國辦正式發布了《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》（以下簡稱《意見》），首次將“生態產品價值轉化”以專門文件的形式進行了制度化表述。此次《意見》的出臺，一方面再次強調了生態產品價值實現對于落實新發展理念、破解發展難題的重要性，另一方面也為我國“建立生態產品價值實現機制”開出藥方，提出了更全方位、有針對性的政策指導?！兑庖姟酚煽傮w要求和六大機制兩部分構成，以下進行簡要解讀。

一、總體要求

（一）基本原則

“保護優先、合理利用”明確了開發利用生態資源的前提是要嚴格保護生態環境，守住生態安全底線。習近平總書記在全面推動長江經濟帶發展座談會上就曾強調：“要提升生態系統質量和穩定性，保持長江生態原真性和完整性。”《意見》將“保護優先、合理利用”放在基本原則首要位置，正是為了體現其基礎性地位。

“政府主導、市場運作”是我國生態產品價值實現可持續發展的核心路徑。當前，我國生態產品種類多樣，不同生態產品的價值實現路徑成熟度不盡相同，僅僅依靠政府很難實現生態產品價值的有效轉化。政府的關注點更多應該放在機制設計、市場建立、供需對接等方面，引導市場微觀主體自發優化資源配置，提高生態產品轉化效率。

“系統謀劃，穩步推進”成為了我國生態產品價值實現工作的行動指南。與一般的工業品不同，生態產品生產過程中涉及的利益相關方較多，除了生產者、消費者和監督者，還有保護者、破壞者以及有責任提供生態產品的主體（如政府）等。不同主體有著不同的利益訴求，需要預先進行符合主體差異特征的政策設計。另外，生態產品價值實現的推進還需要明確的國土空間規劃以及考慮生態產品的不同特征。所以，系統謀劃、提前規劃、分類施策、逐步推進，將成為生態產品價值實現機制設計的關鍵。

“支持創新、鼓勵探索”是我國生態產品價值實現發展的不竭動力。自試點工作開展以來，生態產品價值實現領域涌現了大量優秀案例，為生態產品價值實現的全國推廣貢獻了豐富的創新實踐?！兑庖姟穼⒏母飫撔?、容錯試錯寫進了基本原則，意在鼓勵各方進一步發揮首創精神，突破現有制度障礙，努力探尋出生態保護、綠色發展、民生改善相統一的生態產品價值實現之路。

（二）戰略取向

戰略取向明確了生態產品價值實現對于我國高質量發展的重要意義。

第一，生態產品的價值實現是我國經濟高質量發展的新動力。綠色應該成為高質量發展的鮮明底色。生態產品價值實現不僅能夠體現資源環境的有償使用，解決環境損害賠償和喪失地區發展機遇的補償問題，也能為我國可持續發展提供新的增長極，是落實習近平生態文明思想的重要抓手。因此，有必要將生態產品價值實現提到新的戰略高度，加快推進生態產品價值實現機制建設，充分利用生態優勢，轉變發展思路，補齊發展短板，探索以綠色促發展的可持續新路徑。

第二，生態產品的價值實現要塑造城鄉區域協調發展的新格局。黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略，而實施鄉村振興戰略，絕不僅僅是農村振興而已，應該是城鄉統籌發展的協調問題，其核心要義是“共同發展、共同富裕”。作為實施鄉村振興戰略的有力抓手，生態產品價值實現，一方面有助于解決農村長期以來優質生態資源定價不足問題，另一方面還能滿足城鄉居民差異化的美好生活追求。所以，統籌調配城市、城鎮、農村資源，通過更合理的分工和布局，實現資源的優化配置和更多的財富積累，將是生態產品價值實現未來的發展方向。

第三，生態產品的價值實現要引領保護修復生態環境的新風尚。建設生態文明，關系人民福祉，關乎民族未來。過去，在人們的認知中，綠水青山和金山銀山長期處于“對立面”。其實，要讓綠水青山轉化為金山銀山，關鍵是要樹立正確的發展理念，因地制宜地選擇好發展道路。生態產品價值實現正是這樣一條發展路徑。加快建立生態產品價值實現機制，讓修復生態環境獲得合理回報，讓破壞生態環境付出相應代價，應該是發展生態產品價值實現的應有之義。

第四，生態產品的價值實現要打造人與自然和諧共生的新方案。黨的十九大報告強調的“堅持人與自然和諧共生”“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，蘊含著豐富的思想內涵和實踐要求，對于中國和全世界推動發展的變革都具有深遠意義。生態產品價值實現是踐行“兩山”理念的重要途徑。生態產品價值實現不僅是中國破解經濟發展和環境保護難題、實現綠色發展的新方法，在全球范圍內也是新課題。“如何克服西方工業發展的弊端，借助生態產品價值實現走綠色發展道路”需要我們持續的創新和實踐，不斷為全球綠色高質量發展貢獻中國智慧。

二、六大機制

（一）建立生態產品調查監測機制

《意見》提出，要推進自然資源確權登記。市場交易要求有明確的產權屬性和價格體系，生態產品往往由于產權不明晰，而導致市場交易困難。因此，依托自然資源確權登記制度明確生態產品權屬是實現后續交易的基本前提。另外，還要劃清自然資源所有權和使用權邊界。生態產品除實物性資產外，還包含污染排放（碳排放權、排污權等）、資源開發（用能權、用水權、林權）等權益類資產，亟需要從法律角度厘清資產的占有、使用、收益、處分等權責利關系，同時豐富使用權類型，建立可交易的資源產權制度；要開展生態產品信息普查。掌握并動態監測自然資源和生態環境基本情況，是落實“保護優先，合理利用”原則的重要措施，也是生態產品價值實現的基本前提，亟需要通過統一部署、分步實施、整體推進，摸清家底，完成好這項基礎性工作。

（二）建立生態產品價值評價機制

《意見》提出，要建立生態產品價值評價體系，并給出了價值評價體系建立的兩個考量維度：生態系統功能屬性和商品屬性。前者側重反映一個地區生態產品的總體數量和質量，數據可以納入國民經濟核算，后者側重反映保護開發后可用于市場交易的生態產品價值，需要配合建立符合市場需求的價格形成機制；制定生態產品價值核算規范。由于生態系統的復雜性以及生態產品價值的多維性，定量評估生態產品的價值較為困難，對生態產品的貨幣化評估更難。針對未來的價值核算工作，《意見》給出了具體的指導方向，即，先以實物量核算為重點，再通過市場交易、經濟補償等手段，探索不同生態產品價值的核算；在不斷完善核算工作的基礎上，對于核算結果的應用成為又一核心問題。《意見》提出，要推進生態產品價值核算結果在政府決策、績效考核以及補償、開發、權益交易等領域的應用。價值核算不僅要體現生態保護的效果，也要成為地區各項制度設計的依據和底線。要在充分保護生態環境的基礎上，規劃地區經濟發展道路，通過探索占補平衡、生態補償等方式，實現“保護優先、合理利用”。

（三）健全生態產品經營開發機制

拓展生態產品價值實現模式。《意見》從生態農產品和生態系統服務兩個方面提出生態產品價值轉化路徑建議。對于生態農產品，可以通過原生態種養和加工產業鏈延伸，提升產品的生態附加值。對于生態系統服務，可以通過改善人類福祉（教育文化旅游開發等）及促進環境敏感型產業（數字經濟、潔凈醫療、電子元器件等）發展等方式，完成生態產品價值轉化；生態產品價值實現的關鍵環節是交易機制的建立?！兑庖姟诽岢?，要推進生態產品供需精準對接。通過搭建生態產品交易平臺以及提升生態產品的社會關注度，擴大消費需求，推進供需對接；提升生態產品供給能力和生態產品溢價價值也是生態產品價值實現的重要環節，《意見》提出要促進生態產品價值增值。一方面，通過“生態修復+綜合利用”等模式，拓展生態產品供給來源，另一方面，通過打造公共品牌、構建生態產品認證體系、推動國際互認、建立生態產品溯源機制以及支持基礎設施和公共服務設施建設等，提升生態產品溢價價值；針對權益類生態資產，《意見》提出，要推動生態資源權益交易，并分別就取水權、碳排放權、排污權及用能權等，給出具體方向意見。

（四）健全生態產品保護補償機制

除了市場交易，生態產品價值實現的另一重要方式是生態補償。許多生態產品，往往是通過政府購買來實現其價值的，而生態補償即是政府購買的具體方式之一。《意見》指出，要完善縱向生態保護補償制度。參照生態產品價值核算結果、生態保護紅線面積等因素，完善重點生態功能區轉移支付資金分配機制；要建立橫向生態保護補償機制。在綜合考慮利益分配和風險分擔的基礎上，按照自愿原則，探索橫向生態補償創新模式；要健全生態環境損害賠償制度。以功能補償為基礎，推進生態環境損害成本內部化，提高破壞生態環境違法成本。

（五）健全生態產品價值實現保障機制

為了確保生態產品價值實現機制的有效建立，《意見》還從績效考核、公眾參與和綠色金融支持三個方面，對政府、社會和金融機構提出具體要求。政府方面，要建立生態產品價值考核機制，將生態產品指標納入地區高質量發展綜合績效評價體系，根據不同的主體功能，設計不同的經濟發展和生態產品價值考核指標。此外，要推動將生態產品價值核算結果作為領導干部自然資源資產離任審計的重要參考，倒逼政府落實綠色發展責任；公眾方面，要建立生態環境保護利益導向機制，鼓勵通過生態積分等創新方式，合力參與生態產品價值實現。要進一步完善綠色稅制體系，引導社會各界節約資源、保護環境，為生態產品供給提供空間；金融方面，要加大綠色金融支持力度。隨著我國生態產品試點工作的持續深入，金融支持生態產品價值實現的經驗積累日漸豐富?！兑庖姟犯鶕煌膽脠鼍埃敿毩信e了不同的金融支持方式，為后續各地落實《意見》精神，提供了可借鑒的路徑。

（六）建立生態價值實現推進機制

實踐經驗表明，生態產品價值實現工作的推進高度依賴地方主要領導負總責的協調機制?！兑庖姟穼?ldquo;加強組織領導”放在推進機制建設的首要位置，足見其對生態產品價值實現工作的重要意義。另外，根據“系統謀劃，穩步推進”的基本原則，《意見》提出要中央統籌、省負總責、市縣抓落實，加大生態產品價值實現工作推進力度。未來，根據《意見》精神，各地可能會出臺新的政策規劃，統籌推進相關工作；《意見》提出，要“推進試點示范”，主要針對生態產品價值核算、供需精準對接、可持續開發經營、生態保護補償以及政績考核等方面。本次《意見》將試點示范內容聚焦于先前試點經驗不充分的領域以及試點推廣方面，旨在進一步完善體制機制的同時，促進成熟經驗推廣；根據“改革創新”的基本原則，《意見》提出要“強化智力支撐”。生態產品價值實現是一項涉及自然、經濟、社會、政治等相關領域的系統性工程，需要跨區域、跨領域、跨學科的高端智庫和人才共同參與創新實踐。同時，由于國內外關于生態產品價值實現的實踐經驗步伐遠快于理論發展，智庫的參與將有助于從理論層面凝練實踐經驗，從而反哺生態產品價值實現的實踐工作；任何好的機制設計都需要有效的監督機制做保障。《意見》提出，要“推動督促落實”。從黨政領導班子考核以及完善法律法規層面提出監督建議，為生態產品價值實現機制的建立提供了基本保障。

（作者系中節能生態產品發展研究中心執行董事、黨委書記）