共商生態環境法典 助力生活垃圾管理

中國經濟導報、中國發展網記者 白 雪

在生態文明建設邁向縱深的關鍵時期，《中華人民共和國生態環境法典（草案）》（以下簡稱“法典草案“）于4月30日首次公開全文并征求意見，這一舉措堪稱我國生態環境保護法治進程中的里程碑事件。在近日舉行的“生態環境法典（草案）涉及生活垃圾管理條文的研討會”上，多家環保機構介紹和討論了核心建議，并邀請環境法、生活垃圾管理、循環經濟等領域的專家學者從制度邏輯、治理階段、立法視角、回收體系等方面對相關內容進行討論。此次研討會通過交流研討、思維碰撞，將有助于完善主辦方對生態環境法典（草案）涉及生活垃圾管理條文的建議，助力《生態環境法典》編纂工作。會議由天津市西青區零萌公益發展中心、北京市朝陽區自然之友環境研究所、北京市朝陽區公眾環境研究中心、蕪湖市生態環境保護志愿者協會、廣州擺脫塑縛環保咨詢有限公司主辦。

黨的二十大報告明確提出立法要“統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”，對法典化工作提出了重要要求。中國政法大學民商經濟法學院環境資源法研究所教授胡靜介紹，具體到生態環境法典，主要著眼于解決以下問題：一是把不同生態環境單行法重復的部分提煉出來放在總則編或者分編下面的”小總則“；二是解決不同法律法規之間不一致的地方；三是將現有制度不合理之處捋順、厘清；四是填補某些領域的空白，如光污染、電磁輻射污染、水產養殖污染等；五是環境執法中的某些問題需要通過立法加以規定，從而保證行政決定的一致性。

同時，胡靜也提出，法典化本身也會帶來一些問題：首先，法典化實質是從單行法中“提取公因式”，但生態環境領域不同單行法著眼點不同，彼此之間差別較大，提取所有單行法乃至與多數單行法的共性并非易事；其次，是法典不同內容的比例問題，污染防治的內容（包括“污染防治編”和責任編中污染防治的條款）在法典1100多條中占據一半以上，生態保護和綠色低碳發展的內容在體量就小得多；第三，某些相關單行法（如水法、循環經濟促進法）在生態環境法典化之后并未廢止，形成雙法源，如果單行法和法典表述不完全相同，如何適用就成為問題；第四，提高修改的難度，單行法由全國人大常委會修改即可，而法典則需由全國人大修訂（全國人大閉會期間由人大常委會進行部分補充和修改），這就加大了難度；第五，有些內容更適合以政策形式而不是法律的形式存在，如氣候變化相關內容，這樣令我國在國際氣候應對或減少碳排放的談判中也可以保持彈性。因此，他建議適度法典化，找到平衡點，并注重法典與單行法之間的協同。

近年來我國生活垃圾管理領域出臺了不少法律政策，需要通過法典編纂，使之更具系統性、前瞻性和有效性。天津市西青區零萌公益發展中心政策研究員謝新源認為，目前法典草案關于生活垃圾管理的內容基本沿襲固廢法，理念還是受“避害”思路影響，重在避開人群密集區建設處理設施，而較為忽視焚燒本身就是在不斷浪費資源從而與循環經濟促進法立法目的不協同，焚燒排放的污染物具有累積效應從而帶來的潛在風險和污染轉移，變相“拉動”采掘、生產、流通等生命周期前端環節的污染和碳排放，以及經濟上不可持續等問題。另外，固廢法中“三化”等關鍵定義不清的問題仍然存在。要系統性解決上述問題，需站在全生命周期視角，遵循“源頭減量-重復使用-循環再生-能源化利用-處置”的廢棄物管理優先序原則開展生活垃圾管理，并且參照循環經濟促進法、歐盟廢棄物指令等，明確相關概念的定義，真正做到“預防為主”。

謝新源表示，一些關鍵制度應當圍繞優先序原則設計，切實促進垃圾減量和分類。他說：“應制定生活垃圾管理總體規劃，在其中生活垃圾減量、分類目標指導下，制定垃圾處理設施規劃；對生活垃圾產生以及垃圾焚燒、填埋處置進行總量控制，并納入生態環境保護目標責任制和考核評價制度；采取‘不分類、不收運’、對垃圾產生者計量收費、推動垃圾分類碳減排交易、給予分類回收場站城市基礎設施用地保障、建立與垃圾減量和分類目標相匹配的激勵/約束機制；加強生活垃圾管理領域數據統計和信息公開，四分類垃圾的清運量、處置量、回收利用量都應進行統計，明確生活垃圾管理相關規劃屬于‘生態環境領域規劃’，并明確名錄和政策等對環境權有重大影響的文件，制定過程中應當加入公眾參與程序。”

廣州擺脫塑縛環保咨詢有限公司項目經理李茜就關于垃圾管理優先次序中重復使用的定義、重要性和必要性及生產者責任延伸制度提出了建議。她認為，重復使用在廢棄物治理上具有巨大的減量潛力，但是在現有的法典草案中涉及很少，綜合國內外的法規標準和相關研究，提出如下建議：一是明確重復使用定義，重復使用指與一次性相對，物品在不改變原有性能、狀態的情況下，以同種目的，反復多次使用達到一定次數。經過回收再生和重大維修的物品不是重復使用。二是對標歐盟《包裝和包裝廢棄物法規》，國務院標準化部門應當制定重復使用等相關標準，各級政府應當按照廢棄物優先次序原則制定重復使用目標、路線圖，各級政府應當安排資金用于垃圾減量、重復使用系統設計等事項。三是吸收已有國內法規，機關、企事業單位應當發揮帶頭作用，優先采購、使用可重復使用和回收再生產品，將可重復使用產品納入綠色采購制度。

生產者責任延伸制度(EPR)是實現循環經濟目標的重要工具。目前法典草案中對生產者責任延伸制度的規定照搬了現行“固廢法”，沒有吸納國務院發布的生產者責任延伸實施方案等文件，存在規定缺失。因此，李茜建議：一是擴大EPR的實施范圍，2020年國務院已經出臺了關于紙基復合包裝的EPR實施方案，應當在在草案中增加包裝物這一分類；二是制定ERP的具體實施辦法，實施辦法中必須包括重復使用替代率、循環再生率、再生資源使用率等量化目標； 三是吸收國務院發布的《生產者責任延伸制度推行方案》有關信息公開的部分，增加透明度，同時根據我國實際情況確定生產者的范圍。

蕪湖市生態環境保護志愿者協會零廢無界項目負責人楊超，從垃圾末端處理設施規劃及焚燒行業監管方面提出建議。楊超分析了目前國內生活垃圾焚燒設施的規劃要求，發現相關規劃均僅對焚燒處理能力底線作出要求，并未限制焚燒處理能力上限。結合住建部發布的《中國城鄉建設統計年鑒》的相關數據及蕪湖生態協會的調研成果，發現目前全國焚燒處理能力已全面超出生活垃圾清運量。同時，焚燒設計處理能力的過度超前建設，帶來了垃圾焚燒廠因缺乏垃圾導致的“計劃內停爐”，更因為其綁定效應，導致廚余垃圾處理企業“吃不飽”情況的加劇。亟待政府部門從法規層面重視垃圾處理規劃，結合垃圾分類相關數據，合規規劃其他垃圾末端處理設施的處理能力，避免過度超前。

此外，楊超還分享了生活垃圾焚燒廠的環境監管情況，發現隨著監管制度的變化，垃圾焚燒廠的監督性監測執行情況呈現波動下降趨勢，雖然有企業自行監測，但監督性監測仍是環境監管的重要補充。此外，焚燒行業由于其特殊性，他們還關注到了企業周邊環境質量監測，發現在法律層面，缺乏明確的法規規范，同時，企業自行監測實際執行也有不足，依賴“環評-排污許可-自行監測”的傳導機制。此外，楊超認為改善焚燒廠環境表現，不僅需要加強環境監測，也需要從源頭出發，開展“入爐垃圾”管理，減少末端污染物的產生。對此，他建議在法典草案中明確對生活垃圾焚燒設施的監測，同時開展入爐垃圾管理，逐步禁止廚余垃圾、塑料等可循環利用的廢棄物類別、以及有害垃圾等容易產生有毒有害物質排放的廢棄物類別進入生活垃圾焚燒爐。

青合循環經濟與碳中和研究院執行院長蔣南青提出，EPR跟傳統政策最大的不同是以全生命周期的視角為出發點。在歐盟體系中，前端產品設計多是獎勵性的優惠政策，后端則是懲罰性的收費政策。目前國內還只有“禁限令”，沒有一個真正按照全生命周期設計的EPR政策體系。由于EPR涵蓋多個環節，很難有專門機構進行管理，基礎性數據欠缺，因此國內EPR立法條件還不成熟，列入法典更多是政策綱領性的象征意義。在國內要建立EPR做循環經濟，傳統的環保思維是不夠的，不能只靠政府補貼治理，要有商業思維，給行業鼓勵，減少對市場的干預。

清華大學環境學院巴塞爾公約亞太區域中心政策研究所負責人、副研究員段立哲闡述，近年來，法律政策上，固體廢環境管理的戰略地位不斷提升。同時固廢治理是螺旋式上升的過程，需先有基礎設施，再讓基礎設施良好運行，最后以碳為約束指標優化固體廢物管理服務，不同的城市可能處在不同階段。國家對信息公開也做了一些工作并逐步統一規范，例如按照《固體廢物污染環境防治法》要求，設區地級市于每年6月5日前發布固體廢物污染環境防治信息。目前國家“無廢城市”建設工作在考慮建立反映各類固體廢物循環利用和綜合治理成效的“無廢”指數，推動產廢強度和填埋處置下降。生態環境法典的落實可能會有執法檢查，因此措辭上考慮可執行性需更偏宏觀。

南京農業大學資源環境與發展研究院研究員、公共管理學院副教授李長軍從公共管理的視角出發，認為隨著全國垃圾分類的普遍開展，《生態環境法典》（草案）應當適當提高生活垃圾管理的底線要求，如原先生活垃圾管理的核心是無害化，那么，法典中以優先次序原則為核心，則是一大進步。同時提出，針對法典的建議需要更多斟酌，一方面，部分建議較為細致，需要考慮執行是否會帶來更多問題，另一方面，因為法律的滯后性，建議中涉及的EPR或重復使用是否能被廣泛接受，不能被執行的法律，就沒有設立的價值。

盈創回收孫繼剛從廢棄物回收方面分享了自己的看法，他表示，在對產品及其包裝物整個生命過程中的獲利者提出強制性的環境保護要求，對循環利用方面提出鼓勵性的建議，同時，押金回收只是實現EPR的手段之一，針對商品及其包裝物的回收，可以通過試點向生產商、進口商提出回收率目標和最低回收價格的要求，效果可能會好，也要對生產者提出易收集、易回收的精心設計能夠便于消費者參與收集工作、對生產者提出在生產原料中添加再生料比例的原則要求，便于促進廢棄物的循環利用，提高資源的利用效率。