縣城城鎮化投融資需多方面共同推進

本報記者 | 張洽棠

今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》）。在近日舉行的國家發展改革委新聞發布會上，國家發展改革委政研室主任、委新聞發言人金賢東表示，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，對優化城鎮空間布局、促進城鄉融合發展具有重要意義。《意見》出臺后，國家發展改革委依托城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議制度，會同各有關方面多措并舉、分類引導縣城發展。

投融資是以縣城為載體的城鎮化建設中的關鍵因素，中建政研政府投融資研究中心研究員孫佳欣在接受本報記者采訪時表示，依托縣城經濟發展的就地城鎮化，有望開啟我國城鎮化建設新篇章，然而既有投融資機制仍顯不足，存在管理偏散亂、模式較單一等問題，未來公益性項目應加大地方政府專項債券支持，規范引導并加大社會資本投入。

開啟我國城鎮化建設新篇章

《意見》指出，推進以縣城為載體的城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義，需要從補齊縣城短板弱項，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量等方面開展。

孫佳欣表示，結合4月29日中央政治局會議關于全面加強基礎設施建設的要求，現階段基建下沉趨勢已經逐步明顯，縣城基礎設施領域建設及資金需求將進一步加大，但在當前區縣財政承壓、投融資效益偏低的背景下，以縣城為載體的城鎮化建設需要在政府有限財力下重點把握投融資機制的規范與完善，更好地落實積極財政政策，促進縣域經濟社會可持續發展。

對于縣城發展的特點，孫佳欣表示，縣城人口占比大，但人均基礎設施水平較低，未來縣城基建空間大，大力推進縣城基建短期可助力穩增長，意義重大?！兑庖姟妨谐隽瞬糠只A設施投資領域，包括交通基建、管網改造、民生基建、生態環保等。

既有投融資機制仍需完善

對于既有投融資機制，孫佳欣指出了兩個方面的問題。

一方面，縣級人民政府投融資管理偏散亂。我國區縣數量眾多、類型豐富，且由于經濟發展階段不同，發展水平差異較大，但整體看區縣財力相對較弱，在統籌協調、開發規劃、項目建設、資金使用等方面均存在不足。

有些縣級人民政府對投融資體制建設重視程度不足，且缺少專業人才，導致統籌協調能力偏弱，存在多頭管理、條塊分割、分散建設、權責不清、內部管理不完善等情況。

同時，縣級人民政府在規劃建設、資金使用等方面的管理水平有待進一步提升，不僅對縣城短板弱項的彌補不夠精準，而且項目建設資金使用效率也較低。投放前缺乏嚴謹的可行性及成本效益分析，建設中缺乏有效的監督約束機制，項目結束后缺乏合理的績效評估，易對后續縣城開發建設的融資帶來負面影響。

另一方面，縣城基礎設施融資模式較單一。縣城基礎設施建設項目以公益性項目為主、準公益性和經營性項目為輔，資金需求量大但收益相對偏低，縣城城鎮化建設基本依賴政府財政單一投入。但在當前區縣財力整體偏弱，疊加疫情沖擊財政收支持續承壓，且用于社會民生保障的剛性支持進一步加大。

孫佳欣表示，目前，社會保障和就業、衛生健康等民生領域仍是區縣財政的支出重點，在政府收入承壓的情況下，對其他領域的支出有一定擠出效應。因此，在“十四五”規劃強調鄉村振興、加快新型城鎮化建設之際，推進縣城基礎設施建設需以完善投融資機制為重要抓手，由財政單一投入的傳統投資模式向多元化投融資模式轉變。

縣城基礎設施投融資要多元化

對于縣城基礎設施投融資資金的來源與管理，孫佳欣表示，公益性項目應加大地方政府專項債券支持?？h級政府是地方項目建設的主體之一，但其自身財力較弱，在新型城鎮化不斷推進的背景下，公益性項目資金缺口逐步加大。《意見》提出，“對公益性項目，加強地方財政資金投入，其中符合條件項目可通過中央預算內投資和地方政府專項債券予以支持”，在區縣財政緊平衡的背景下，加大專項債支持將有助于緩解縣級財政資金壓力，為城鎮化建設提供重要資金來源。伴隨《意見》相關舉措落實及縣城城鎮化的不斷深入，后續專項債額度可進一步向符合條件的區縣傾斜，在持續完善縣城市政設施體系的同時，進一步加大對縣城產業平臺、公共服務、生態保護等方面的支持，精準補齊縣城高質量發展的短板及弱項。

孫佳欣建議，規范引導并加大社會資本投入，努力實現政府投資和社會資本共贏。《意見》明確提出“引導社會資金參與縣城建設”，孫佳欣認為，在當前區縣財政仍承壓的背景下，各地需不斷挖掘適宜的領域和項目，尤其在縣城“補短板強弱項”領域吸引社會資本投入，努力實現政府和社會資本的共贏。

為此，孫佳欣提出三點建議：其一，對于符合條件的重點領域專項債項目，需進一步發揮專項債“四兩撥千斤”的作用，提高專項債作為項目資本金的比例，加大對社會資本的撬動。其二，《意見》指出，對準公益性及經營性項目，鼓勵銀行業金融機構增加中長期貸款投放，但考慮到縣城基礎設施項目周期長且收益不高，或可通過開發性政策性金融機構加大特殊貸款，為縣城基礎設施提供大量長期、穩定且低成本的資金。其三，《意見》提出“規范推廣政府和社會資本合作模式”，在區縣可支配財力能承受的情況下可規范引入PPP模式，分年度規劃符合條件的PPP項目，并以PPP模式進行融資和運作管理，逐步合理加大社會資本方在縣城城鎮化建設中的作用。