將縣域作為方法

（摘自《小縣大城》）

縣域是國家治理的基本單元，中國幅員遼闊，所以中國縣域本身具備一定的普遍性與特殊性，進而形成了一個混合、辯證的基本分析單位。將縣域“作為方法”去理解基層中國的組織形態，能夠在卷帙浩繁的研究中以縣域及其發展路徑解釋中國發展成就背后的普遍性，并將基于某一縣域發展的具體情境中的“具體實踐”來思考社會結構上的“共同議題”。

本書將借助福建省德化縣的小縣大城發展實踐，闡述兩個重要的議題：一是作為方法的縣域，何以可能，即通過小縣大城親歷者的口頭敘事建構人民視角下的縣域城鎮化的集體記憶，由此呈現我們對 20 世紀末期城鎮化浪潮主流敘事下，微觀個體對宏觀社會結構及其變遷的理解；二是作為方法的縣域，何以可為，歷經近半個世紀狂奔的城鎮化浪潮，小縣大城已然站在十字路口，在以縣域為載體的新型城鎮化背景下，基層政府治理、資本投資興業及家戶生計決策能夠從作為方法的縣域中找到啟迪之處。由此，通過關注縣域主體性形塑的過程，強調不同縣域之間的多樣性，達到以縣域作為方法、以理解中國作為目的的實踐歷史敘事。

國家治理基本單元

治理是一個涉及政治、經濟、社會等多個領域的綜合性概念。在現代語境中，治理通常指的是在一定的社會秩序下，通過各種機制、規則和程序，實現對公共事務的管理。治理的主體不僅包括政府，還涵蓋市場、社會組織、公民個人等多方參與者。當前，治理的過程強調多元主體的合作、協商和伙伴關系，以及法治、透明和責任等原則。在學術研究領域，治理理論在 20 世紀 90 年代興起，強調政府放權和向社會授權，實現多主體、多中心治理等主張。西方治理理論認為，治理是通行于規制空隙之間的那些制度安排，更重要的是當兩個或更多規制出現重疊、沖突，或者在相互競爭的利益之間需要調解時發揮作用的原則、規范、規則和決策程序。在中國，治理的概念和實踐也在不斷發展。黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標，這標志著治理概念在中國的官方話語體系中得到了正式接納，并被納入完善中國特色社會主義制度的頂層設計。這一目標的提出，不僅引領了國內學界研究的轉向，也規范了學界關于治理的理解和研究重點。

治理的基本單元是構成治理體系的基礎，是實現有效治理的關鍵。根據不同的治理領域和治理目標，基本單元可以有不同的劃分方式。以下是一些常見治理的基本單元。一是行政單元。國家作為一個政治實體，通過行政的方式設置和劃定基本單元，將制度優勢轉化為治理效能。當前，中國設置了中央、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市、縣及鄉鎮五級政府架構，五級政府架構自上而下具有一定的規模，主要功能是保障國家統治和治理功能的實現。從治理功能來說，縣域是具有綜合治理能力的基本單元。二是自然單元。在人類歷史發展過程中自然形成的基本單元有自然村或村民小組。這些治理單元通?；诘鼐?、血緣、文化等自然形成的社會結構，主要功能是群眾性自治，解決生產生活的公共性問題。三是自治單元。自治單元基于居民自治的需要而形成，它更強調居民的自我管理、自我服務、自我教育和自我監督，是居民參與社區治理的重要平臺，因此城鄉社區是社會治理的基本單元。

郡縣治，天下安。雖然在歷史的長河中，各級行政區劃的名稱、管轄范圍和治理制度幾經更迭，但“縣”作為國家治理的基本單元一直沿用下來，被視為中國基層治理建設最成功的制度設計。歷史學家譚其驤曾有“創建縣治”說的論斷，即“一地方至于創建縣治，大致即可以表示該地開發已臻成熟”。基于此，縣域作為國家治理的基本單元，也能夠作為解讀中國的視角。

作為方法的縣域，何以理解基層中國的組織形態？第一，自秦以降，“縣”作為國家治理的基本單元沿襲至今，這表明縣域具備較高的治理效率。相較于鎮村兩級，縣域具有鎮村不具備的治理能力；相較于省市兩級，縣域更加接近鎮村，具有省市不具備的服務效能。第二，地域轄區的完整性?；鶎又卫砼c轄區的山川地貌、人口聚落、錢糧賦稅及江河水利密切相關，而縣域治理的制度設計基本在如上方面相對完整且具有長期穩定性，為了解基層提供了可能性。第三，基層治理的適應性。作為城市與鄉村的中樞聯結點，縣域治理往往具有對科層制的適應性和鄉土社會的靈活性，為理解基層中國提供一個完整的剖面譜系。當前，縣一級在黨的組織結構和國家政權結構中處于承上啟下的關鍵環節，縣域是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎，縣域治理現代化也成為中國式現代化的重要一環。

二元結構破解途經

中國的城鄉二元結構是在特定的歷史時期形成的，主要是特定歷史因素，導致了城市與農村在經濟、社會資源分配上的不均衡。改革開放以來，通過家庭聯產承包責任制、鄉鎮企業的發展、戶籍制度的逐步改革等一系列政策調整和制度創新，城鄉二元結構得到一定程度的緩解，但仍面臨消除城鄉差距、實現基本公共服務均等化等挑戰，這需要持續的改革和創新來推動城鄉融合發展。

中國社會形態已經從鄉土中國轉型為城鄉中國。一方面，中國的農民高度分化，不同類型的農民與鄉村的經濟和社會關系發生分野。伴隨農民的離土出村，他們與土地和村莊的黏性松解，尤其是在農二代成為遷移的主力后，他們不僅離土出村，而且不返農、不回村，當面臨“融不進的城市、回不去的故鄉”的問題時，縣城和鄉鎮就業就成為其歸宿，縣域成為破除城鄉二元結構、加快城鄉融合的聯結點。另一方面，城鎮化從單向轉向城鄉互動，生產要素在城鄉之間的活躍配置，為縣域城鎮化破除城鄉二元結構提供了可能：標準化的城市要素進入非標準化的鄉村場域，往往面對“村民怕市民跑路、市民怕村民難纏、政府怕無限兜底”的窘境，而縣域成為彌合城鄉之間的鴻溝、促進要素流動、推進城鄉融合的平臺。

縣域是城鄉連續體的中樞。隨著城鄉二元結構被打破和城鄉融合發展時代的到來，城鄉連續觀告別了城鄉二元結構觀，將城鄉關系刻畫為連續體。城鄉連續觀認為，一個經濟體在進入城鄉融合階段后，城市社會和鄉村社會的互動增強，城市與鄉村的特征也隨之模糊，無法以特定特征對經濟體進行二元劃分，因而將城市和鄉村視為城鄉連續體的“點”?？h域涵蓋縣城、集鎮、村落等多層次空間載體，具有促進城鄉融合發展的空間優勢?；诖?，縣域作為城鄉連續體的中樞，具備城與鄉的共同特征，也具備城與鄉的特殊特征。同時，縣域作為相對獨立、結構完整的發展與治理空間，以縣城為重要載體的城鎮化建設將進一步促進縣鄉村功能銜接互補，縣域具備破除城鄉二元結構的治理條件。

洞見中國基層百態

經濟史學家李伯重曾指出，近年來，經濟史研究出現了兩種相反的趨勢，即研究領域的“由小到大”和研究區域的“由大到小”。所謂“由小到大”，是指中國經濟史范圍，過去主要限于經濟制度，而后逐漸擴及社會經濟生活的各個方面，以及社會經濟生活之外的許多方面，力求把社會作為一個不可分割的整體，來考察經濟現象。所謂 “由大到小”，則指中國經濟史研究，過去通常以全國為單位，而今強調把中國從地域劃分為各種不同層次、不同特色的經濟地區，作為 “適當的經濟單位”來進行研究。本書以小縣大城為題，正是將這兩種趨勢結合起來的嘗試。

相較于全國或區域而言，縣域“麻雀雖小”，卻是當代中國基層的行政單位；相較于鎮村而言，縣域則是“五臟俱全”。2015 年，習近平總書記在全國優秀縣委書記表彰大會上指出“在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎，也是干部干事創業、鍛煉成長的基本功訓練基地”。12024 年，中國有 2844 個縣級行政單位，其中有 1299 個縣、117 個自治縣，另有 977 個市轄區、397 個縣級市、49 個旗、3 個自治旗以及特區和林區各一個。本書選擇空間體量小、城鎮化率高的小縣大城作為研究對象，主要緣由在于小縣大城這一縣域形態的典型性和代表性。第一，小縣大城具有各類縣域形態的普遍特征，能夠大致說明全國縣域社會的情況；第二，小縣大城往往經歷了早期縣域城鎮化，在撤縣設區“急剎車”和城鄉融合背景下，對展望未來城鄉關系下的縣域形態具有獨特的價值，也為本研究提供了新視角、新材料及新方法。

第一，新視角體現為，本書立足于城鄉中國的宏觀背景，刻畫當下縣域城鎮化的概念圖譜、形成機制及未來出路，將城鄉關系研究從要么是城市偏向，要么是鄉土本位，聚焦到城鄉之間的縣域，并以小縣大城作為縣域發展的真實寫照。

以往關于縣域的看法往往是零散的、片段式的，缺乏整體性和系統性。研究者往往局限于對某個縣域的某個方面進行研究，而缺乏對縣域全貌和整體發展趨勢的全面把握。這主要體現在三個方面。比如，從宏觀層面去理解縣域時，往往將縣域理解為協調城鎮化、工業化和農業現代化的載體空間，主要從縣域產業結構、就業結構及城鎮化水平的協調性去判斷縣域的發展程度，由于農業人口通過城鄉兩棲非農化轉移到縣域占據了很大一部分，如果用縣域常住人口理解縣域城鎮化，則當前城鎮化率超過了 60%，但如果按照匯集人口來衡量，則目前城鎮化率會低一些。又如，由于縣域是聯結城與鄉的載體，在長期的城鄉二元結構的思維定式下，以往關于縣域的某些看法，要么是城市偏向，要么是鄉村偏向，整體的認識相對滯后于城鄉融合發展的實踐。再如，縣域是一個國家或地區城鄉融合發展的基本單元，縣域城鄉融合發展的狀態決定了一個國家或地區城鄉融合發展的底線?？h域城鎮對人口和產業的承載能力與水平、縣鄉產業的融合性，以及縣域公共體系與基本公共服務對縣鄉人口的普惠性和有效覆蓋，是縣域城鄉融合發展的關鍵標志。目前，我國縣域層面的城鎮化水平普遍低于國家平均水平，不少縣的城鎮人口承載力不足，縣域常住人口顯著低于戶籍人口，老齡化程度明顯高于城市。

第二，本書不僅采用了新視角，而且提供了新材料。雖然本書對資料的運用難以做到面面俱到，但在撰寫過程中，筆者堅持實踐導向的調查研究和經驗證據的創新性運用。本書的經驗證據多達五種類別。其一是小縣大城親歷者的口述材料，這對把握縣域發展變遷、梳理小縣大城的形成機理與治理邏輯不可或缺。其二是小縣大城發展過程中相關部門的調查報告，這對了解不同階段的縣域形態變遷及其重大事件與政策變動十分關鍵。其三是小縣大城相關資料匯編，對了解小縣大城的類型劃分與區域具有比較重要的價值。其四是實地調查資料，筆者所在研究團隊圍繞小縣大城開展了多次專題調研。其五是相關統計部門的資料，這為本書撰寫嘗試做到宏觀與微觀結合、“解剖麻雀、抓好典型”提供了前提基礎?；诖?，本書將具備為縣域研究提供新素材的可能。

第三，新方法。本章在開篇就提及“作為方法的縣域”具有可能與可為之處。近年來，隨著中國縣域經濟的強勢崛起，縣域作為方法成為無法回避的話題，上升為面對中國未來發展的主體性問題。

作為一個轉型國家，1991 年諾貝爾經濟學獎得主羅納德· 科斯在《變革中國：市場經濟的中國之路》中指出，中國經濟轉型是哈耶克“人類行為的意外后果”理論的一個極佳案例，并系統地闡釋了中國經濟轉型的宏觀脈絡，由此開啟了中國學者們“以中國作為方法，以世界作為目的”的研究進程。中國發展成就何以可能，其中的密鑰是什么？周黎安較早地從地方政府與官員激勵視角，提出了行政發包制和官員晉升錦標賽來解釋中國發展奇跡，強調了自上而下的行政動員對經濟發展的影響，較早地關注了縣域政府的作用。不過，美國學者倪志偉在《自下而上的變革：中國的市場化轉型》中認為，政府與政治家雖然是制度變革的裁定者，但經濟發展的非正式規范僅作為保有舊行為模式的文化因素，政治家們起初持觀望態度，只有自下而上的經濟主導權已經轉變得非常明顯，才會啟動制度變革。因此倪志偉認為，中國市場化改革伴隨的城鎮化進程源自民營經濟自下而上的制度創新，起初是為了保障市場經濟的活躍發展，而后國家推行制度變革的方式合法化了已經發生的經濟行為，同時獲得一部分國家稅收，將 “作為制度變遷的自上而下”的政府激勵與“作為自我保護的自下而上”的企業家精神結合起來，進一步推進了中國轉型的宏觀敘事。

伴隨著中國經濟的進一步崛起，經濟發展的各類要素逐步充分涌現。中國經濟發展的客觀事實中充滿了各種與西方主流敘事不一致的“中國之謎”，這進一步推動了“以中國作為方法，以世界作為目的”的研究，研究關注點也隨著國家政策的注意力，由市場經濟改革逐步深入到傳統的生產要素，并在近年來轉變為以城鄉關系為中心的各類議題。如蘭小歡在《置身事內：中國政府與經濟發展》一書中關注了中國經濟崛起中的微觀機制與宏觀現象；又如劉守英在《現代社會秩序的制度基礎》一書中關注到了中國農民的城市權利；再如陸銘和陶然分別在《大國大城：當代中國的統一、發展與平衡》和《人地之間：中國增長模式下的城鄉土地改革》中關注到了更為微觀的人口、土地等要素對中國經濟增長的作用。隨著鄉村全面振興和城鄉融合發展的進一步推進，國內也涌現了《縣鄉中國》《農民視角的鄉村振興》等著作，這進一步將“作為方法的中國”引入更深層級的維度。